浅议北极地区跨界环境影响评价制度＊

宋 欣

(中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100)

北极地区是最先发展跨界环境影响评价制度的区域,在具体条约签订之前,相关国家及其学者就已经开始展开了对该区域的环境影响评价的研究。北极区域的环境影响评价不单纯是国家间对跨界污染损害进行的控制工具,而且还是管理北极地区公共领域环境的主要工具之一。北极的环境影响评价的实质是跨界环境影响评价,由于北极地区环境的特殊性,一国在北极开展的拟议活动所产生的不利环境影响不仅会跨界影响相邻国家,其损害还可能会蔓延至整个北极地区,以致对整个北极的生态系统带来无法弥补的破坏。所以预防北极地区环境污染最有效的方式就是事前预防,开展跨界环境影响评价。目前,北极圈内八国在该区域已经开始逐步开展系统性的跨界环境影响评价,并设置了关于北极地区环境影响评价的指导准则,不仅如此,北极周边国家还尝试在埃斯波公约的指导下继续完善其本国国内的环境影响评价制度,以增加调整某些产生环境影响行为的规定。

一、北极跨界环境影响评价的源起

前苏联于1987年在摩尔曼斯克提出开展北极地区多国合作的建议,并指明合作应该涉及北极的各个方面,尤其在北极环境保护方面。这个提议在芬兰组织的北极八国会议中得到了进一步的具体化,①会议中主要讨论了保护北极地区环境的相关事宜。在此之后,1991年北极圈内八国和其他参与者在芬兰签署了《北极环境保护策略的罗曼尼米战略》。该战略要求在各国的合作中首要关注北极脆弱的生态环境的保护。这个战略首先明确了北极所面临的六个环境问题：持续的有机污染、辐射、重金属、噪音、酸化和石油污染。面对这些问题,北极八国设立了四个环境保护工作组：北极野生动植物保护公约,北极海洋环境保护协议,北极紧急预防、准备和反应协议,北极监测和评估计划。此外,还有1993年开始的“可持续发展和使用项目”。在该声明和战略计划签署后,八国又进一步举行了三个研讨会议,分别是1993年格陵兰岛会议、1996年加拿大会议和1997年挪威会议。最后一个会议是在北极理事会设立后召开的,致力于将罗曼尼米战略步骤融入北极理事会的架构中。1996年设立的北极理事会致力于推动北极协作的广泛开展,但不包括军事安全,最主要的是在可持续发展发面的合作。在战略的框架下设立的委员会致力于对于其结构的协调,还设立了另外一个工作组,即可持续发展工作组。理事会还通过了新的计划,例如北极理事会消除环境污染行动计划和北极气候影响评价计划等等。理事会没有常设机构,而是依照协议国的主席轮换制,在每次的委员会会议上进行重新选择,会议间隔期由北极高级官员会议负责相关事宜。

作为罗曼尼米战略计划的重要主题,环境影响评价现在由北极理事会负责开展,它是在1991年的北极环境保护战略中正式提出的,战略中指出,[1]在管理、计划和发展可能显著影响北极生态的项目时,应该通告这些项目可能对北极环境产生的影响,其中必须包括累积影响,还要考虑到科学研究和原住民的传统知识。除此之外,有关北极生态的信息、知识等资源应该应用到发展和分享支持计划中。有关健康、社会、经济和文化的需要和土著居民的价值也应该通过协调管理,纳入计划和发展的活动中。

1994年,在芬兰环境部门和相关北极参与者的讨论下,各国共同拟定了北极地区环境影响评价的指导纲要,并对上文中提及的相关原则进行了详细说明(下文简称“指导纲要”)。这个建议在1996年的罗曼尼米计划会议中得到了很好的应用,会议建议在“可持续发展和使用项目”的指导下实施环境影响评价指导纲要。

二、北极环境影响评价指导纲要

(一)北极环境影响评价指导纲要制定的基础

北极环境影响评价指导纲要是对北极环境影响评价程序开展的指南。纲要认为,在北极地区实施跨界环境影响评价将涉及到很多相关国家的利益,例如,在地理上看,北极地区城市较少,城镇的分布极为分散,这使得组织这些地区的公众参与环境影响评价十分困难。但由于北极地区有着多种不同的生态系统,因此协调并使当地居民参与到决策制定的过程中是极为有必要的。此外,该指导纲要并没有明确确定北极南部的边界,这给相关国家留有了周旋的余地。

指导纲要在简介中明确规定了本纲要的目的不是要替代已经存在的国际、国家、或地方法律、地区声明、条例或纲要中的环境影响评价程序,指导纲要适用于环境影响跨越多个国家管辖的区域或在有多种环境影响评价适用的情况下,可以为各国提供参考。旨在提高环境影响评价程序的效率,和为北极不同区域跨界环境影响评价的协调提供指导建议和相关案例。[1]

这种无约束力的指导是解决北极多层政治框架下环境问题的最好方式,原因在于这个地区有着复杂的多层次、多级别的政府,会影响跨界环境影响评价的适用。首先,这个地区有着多种不同维度的国际条约,都对跨界影响的管理产生潜在作用。其次需要考虑的是,前苏联、加拿大和美国,这三个联邦国家的司法系统和环境保护政策的有着很大差别,导致在跨界环境影响评价的执行中,存在着很大的不同。此外相关的几个国家将权力区分为联邦和地方政府,协调这两级政府的环境影响评价程序也存在一定困难。并且北欧的三个国家,芬兰、瑞典和丹麦,属于欧洲成员国,都受制于欧盟的环境影响评价指令,而冰岛和斯瓦尔巴群岛以外的挪威却受制于欧洲经济区协议的环境影响评价指令。

指导纲要提出如何在涉及北极的项目中,以国内法程序实施环境影响评价的程序。在纲要第11部分中,还对如何执行跨界环境影响评价作了规定。纲要除了提供了管理环境影响评价的方式之外,也被视为制定北极区域战略环境评价的指导,虽然指导纲要没有提供如何在最后决策制定中体现环境影响评价,但向各国提供了一个建设性的步骤。

然而对于最重要的北极地区公海领域,指导纲要并没有将可能涉及到该区域的公共领域的项目纳入考虑中,或者促使北极国家将此类项目纳入本国环境影响评价程序中。这符合指导纲要的设立精神,即致力于为各国执行本国司法权提出建议,规范各国的行为。这种建议是十分重要的,一方面给予各国对环境影响评价程序的自由裁量权,通过建议可以使人们判断何种环境影响评价应该在北极环境背景中申请,并更能从北极地区的实际情况出发。一般情况下,属于北极特殊地域情况中的项目均会对极地区域产生重大的影响,这是由北极特殊的生态环境所决定的,基本上区域内所有的项目都会产生跨界环境影响,这种影响可能是国与国之间的,更多情况下是对公共区域,即北冰洋公海区域的重大影响。所以说对北极跨界环境影响评价制度的研究主要应通过对各国涉北极区域环境影响评价程序和北极现存国际条约中的环境影响评价程序指导的协调、相互影响、相互作用中来探究。

(二)北极环境影响评价指导纲要的内容

1、北极环境影响评价指导纲要的范畴

纲要的一项重要内容就是对北极活动的监测标准,从第二部分可以看到,军事行为应当属于需要实施北极国家环境影响评价程序的项目,这是因为军事行为亦属北极地区的国家国内法中的应当实施环境影响评价制度的范畴。除此以外,国内环境影响评价程序依据强制性规定的活动列表里的需要申请实施的项目,各国不得在北极地区开展。从各国环境影响评价的申请案例中来看,通常各国国内法都会规定敏感区域的项目必须采取特殊的实施环境影响评价的标准,那么,在北极地区的特殊情况下,不仅要考虑到北极作为敏感地区的特殊性,还必须将附近敏感区域中活动的累积影响纳入考量范围。

指导纲要建议的产生环境影响的活动包括,“所有潜在的环境、社会、文化和经济影响,特别是影响传统资源的运用和原著居民生活方式”。北极环境影响研究应该详细分析项目、供选方案及其细节,以及评价过程中,暂时的、空间上的和司法上的局限性,另外要明确主要的环境标准和使用的环评手段。总体来看,北极环境影响评价中的影响预防和评价步骤应该涉及到三个方面：

第一,明确环境影响的种类,尤其是有关人类活动对环境造成的累积影响(包括过去的、现存的、预期的影响,并将这些影响与进行环评的项目影响累计)；同时,指导纲要认为在一些产生累积影响的特例项目中,战略层次的环境影响评价更为实用。例如芬兰在斯巴尔巴群岛群岛的新奥尔松,对敏感区域的人类活动实施战略环境影响评价,并全面评估了多样的科学研究和监测项目之间的冲突。

第二,对环境影响大小的预计、影响出现的概率、影响涉及的范围。

第三,对环境影响的显著性的确定。针对影响显著性进行的判断需要通过明确的方法以及多方面的考察才能确定。显著影响的确定应当根据“已有的准则、讨论、判断和合意”来进行。

然而在北极环境影响评价中,对评价结果的分析必须考虑到环境影响的不确定性,由于缺乏通用的“显著性”评判标准,而环境影响呈现的形态多样化,北极相关利益主体在观念上存有差别,相关的科学水平和本地认知不同等等,导致了这种不确定性。因而在评价时,指导纲要鼓励各北极国家尽可能的扩充环境影响评价文件的相关信息量。

2、北极环境影响评价制度中的公众参与方式

北极环境影响评价指导纲要包含公众参与方式的规定。纲要指明,公众的范围应当包括“当地土著居民,或关注本区域项目的、受到项目影响的团体或组织”。指导纲要要求,在项目投入运作时,要第一时间通知公众,并且将“文化、社会、经济和地理因素纳入到北极相关计划和公众咨询中考虑”,公众也应该享有监测和评价的权利,及对最终分析结果和建议进行评判的权利。

指导纲要还鼓励北极地区国家制定明确的条例和程序,并组织相关会议和咨询。政府机构,立项者和研究者之间采取的与原住民的交流方式应该尊重当地居民的生活习惯,并注意尽量不干扰到他们的生活。原著居民有权在北极环境影响评价的开展过程中提供他们的经验以供帮助。在项目计划的早期应该使用传统知识经验,并尽早与原住民确立联系,以便找到经验丰富的原住民。原住居民的这种知识经验是“原住居民对北极环境的知识的积累”。纲要建议中认为,在准备举办环评会议时,必须考虑到那些在偏远地区的居民或团体,对环境影响的表述必须包含将传统知识应用于环境影响评价的内容,其应用曾在一早期的复杂案例中出现。在加拿大西北岸和美国阿拉斯加州东北岸的波弗特海租售项目的环境影响评价案中,当地因纽特人在海冰、鱼类、鸟类、北极熊、海洋哺乳动物、露脊鲸、驯鹿等方面的经验就有所体现,同样还曾出现于美国矿业管理服务决定报告中,这些经验引起了公众和阿拉斯加北坡联盟的关注。[2]

另一个有关引导公众参与的实例是在加拿大北部领土的钻石开采项目,该项目最终成立的环境评价委员会审议了复杂的环境影响评价程序。该项目位于西北领地,北极圈以南200公里,树木生长线以北100公里的永久冻土上。除了冬季的三个月有冰冻形成的路可使大型车辆通过以外,到达这个地区均只能通过航空运输。就此项目开展的环境影响评价规模很大,且步骤非常复杂,最后由专家小组做出评价报告。要求专家小组根据具体条件,在评价项目环境和社会经济学影响,包括累积的影响时,须全面并且平等地参考传统知识和科学建议。小组还被要求组织听证会,使得相关独立个体和团体都有机会提出建议。为了提高参与的效率,相关的土著团体还获得了一定的资金支持。联邦政府为小组的项目评估提供了25万美元的资助,和附加的25万美元的公众参与资金。小组环境影响评价的最终的结论是项目应该被通过,报告中包括主观建议在内,总共有29项内容。结论中还指出,主持开采的公司作为项目的立项者,要在该地区协同当地社团一起,从项目的收入中分配出一部分来投资社会和人力资源,包括该地区的教育和培训项目。加拿大联邦政府接受了这个委员会的决定,但同时要求项目公司要与最初的相关团体协商影响和协调利益。

3、北极环境影响评价制度中与埃斯波公约相关的内容

北极环境影响评价指导纲要的第11部分,对属于埃斯波公约缔约国的北极国家如何组织他们的跨界环境影响评价程序提供了有用的建议。埃斯波公约在最初的北极项目合作中有特别的地位,为北极的八个国家实施泛北极跨界环境影响评价提供基础。这种地位是在1993年努克宣言中确立的,宣言中提出：我们应该合理、尽快地通过国际性的、透明的国内程序,对那些对北极环境造成明显不利环境影响的项目进行环境影响评价,并通过国家官方得出结论报告。同时支持埃斯波公约条款在北极地区的执行。

努克宣言(Nuuk)中的第九段还表述：“在有可能产生显著的跨界环境影响的项目中,我们注重优先并且及时地进行通知和协商”。[3]1996年的因努维克宣言(Inuvik)中更简明地将埃斯波公约规定为对跨界环境影响评价的国家支援的确定。

北极国家陆续签订了埃斯波公约,其中,有七个北极国家在1991年2月26日签署了协议,而俄罗斯联邦是在1991年6月6日签署的,俄国签署协议的目的是承诺不阻挠公约的目标和法律效力。瑞典在1992年1月24日第一个批准实施埃斯波公约,之后,挪威于1993年6月23日也接受了公约,其他签署的国家分别是芬兰于1995年10月10日、丹麦于1997年3月14日、欧盟于1997年6月24日、加拿大于1998年5月13日。目前有三个北极国家尚不是埃斯波公约的成员：美国、俄罗斯联邦和冰岛。但是,美国和俄罗斯在公约生效后很短的时间里就应用了公约。埃斯波公约第二次缔约国会议的报告中指出：“俄罗斯和美国的代表团希望能够签署1993年的意向书”。[4]第三次签署国会议的报告中指出：“俄罗斯表示,他们能够在1994年通过公约”。还有,美国的代表团报告说,他们已经进行了推动公约通过的程序。冰岛、俄罗斯和美国还不是埃斯波公约的成员国的这个事实严重影响了指导纲要第11部分产生法律效力。纲要的第11部分规定,所有活动的制定,都要根据国家环境影响评价来检测项目产生的跨界环境影响。[5]另外,纲要还特别规定,如果项目是在北极地区开展的,那么埃斯波公约列表中的需要执行环境影响评价标准的门槛必须降低,即扩大应实施跨界环境影响评价的项目范围。

根据指导纲要,该区域的国家实施跨界环境影响评价程序应该包含在国家环境影响评价程序的早期步骤中。这个纲要建议各国应该在国内环境影响评价实施范围划定阶段确定是否存在潜在跨界环境影响；判断环境影响的方法应当得到相关的国家的协商统一。同时,该指导纲要还推动各国在北极地区跨界环境影响评价程序实施过程中的合作。[5]

埃斯波公约赋予北极区域可能受到跨界环境影响国家内的主体基本的参与权利,同时也赋予项目来源国的私人法律主体以权利。指导纲要建议北极国家在组织跨界环境影响评价程序时,不考虑相关主体的地理位置,而是尽可能全面地使受影响的团体有参与的机会(在北极范围内,这些团体一般是在第11部分中规定的原住居民)。为了公开北极环境影响评价信息,芬兰在1998年推出北极环境影响评价网站,同时决定由八个北极国家的联系部门负责不断更新该网站的环境信息。

三、北极跨界环境影响评价制度中存在的问题

虽然在北极环境影响评价指导纲要的实现中,所有相关国家或机构,包括国际北极机构都为环境影响评价程序的开展付出了极大的努力,但这个程序在付诸实践的过程中还存在很大的阻力。在北极中心的环境与少数民族法北方研究机构的一项调查中显示,北极环境的相关利益主体,包括公司、研究机构、当地居民和一般公众等对该制度的了解非常少,甚至有些并不知道北极环境影响评价程序的存在,更不用说在这个规则中受益。根据环境部门研究指出,即便是北极环境影响评价的执行者,如相关政府机构和公司,也很少知道北极环境影响评价指导纲要的存在。据推测,北极相关者和北极的一般公众对于指导纲要的和网站的知识很少,使得很多人对北极环境保护和北极环境影响评价不够重视。

除此之外还有很多原因导致指导纲要无法在北极环境影响评价的实际运用中发挥成效,而北极环评的相关者也没有意识到纲要对帮助他们参与北极环境影响评价中的作用。诚然,这个纲要确实提出了很多如何在北极地区应用环境影响评价的建议,但是大部分的建议只是停留在表面,使得北极相关者和官方没有认识到该指导的价值。此外,北极环境影响评价指导纲要网站提供的只是简单的关于北极环境影响评价的信息,这些信息更像是对环保分子或环境影响评价的研究者参考的,而不是针对执行者的。可以说,对信息的不重视是北极环境影响评价制度实施中最大的缺陷之一。

以上解释了指导纲要在实践中影响有限的原因,然而还有一个重要的问题,就是为什么指导规则是北极环境影响评价的参与者提供的,但是指导纲要却很难在实践中发挥作用?此外,为什么北极国际机构有实施该纲要的意图,但却很难将指导纲要应用到实践中?

指导纲要在实践中的缺乏有效的原因是缺少后续的补充、修订。现实中,纲要仅仅呈现一个框架格式,如果能再加入更直接与北极环境影响评价相关的信息,那么也不会使该指导纲要在实践中形同虚设。例如阿尔塔会议中,有关北极石油和天然气开采的指导纲要的制定依照的就是不同的方式。[6]石油和天然气指导纲要中表示：指导纲要应该定期地进行检测和修改,以便在石油和天然气开采活动中进行管理和控制。这个定期的检测,是由北极保护委员会下属北极海洋环境工作组执行的,在2002年芬兰部长会议中引用的指导纲要进行了不断地修改,这种具有后续行为的案例有助于环境影响评价指导纲要借鉴。

虽然在北极地区有一些环境影响评价的国际性文件,然而真正推动环境影响评价在该地区开展的还很少,对是否发展和实施相关的跨界环境影响评价并没有强制性的规定,即便有条约要求各国在该特定区域内实施跨界环评,然而对实施的结果和过程并没有强制性规定,跨界环境影响评价的开展并没有实现其原本的目标。同时北极的跨界环境影响评价的规定多集中于指导性的纲要,而各国在该区域开展各类项目也仅依据本国国内法实施环境影响评价,指导性的纲要几乎没有产生“指导”作用,也就是说,指导纲要几乎没有应用于实践的机会。各种指导纲要并没有后续的框架来支持纲要的旅行,缺少后续的规范模式,往往形同虚设。

四、北极跨界环境影响评价制度展望

在北极跨界环境影响评价制度完善中,最重要的是激发各国参与跨界环评的积极性,建立相关工作组促进各国信息交流和进行环保教育。鼓励各国参与签订跨界环境影响评价条约的同时,建立一个较为完善的后续规范模式,着力于监督条约的实施和组织各国协调合作方面。与此同时,以往的全球公域中对环境影响评价是否执行或如何执行的最终讨论都是在各国国内层面上进行的,这大大折损了环境影响评价的效力和实施目的,就此应当尽量避免从国家层面实施国内的环境影响评价程序,而是提升到国际层面,加强区域条约的作用,依照条约规定的环境影响评价程序进行。

从相关国际的完善来看,在跨界环境影响评价的前期程序中,设置不同的等级。在北极地区区域应当要求各国承诺在所有的活动或项目开展之前,必须实施环境影响评价,并仿照南极跨界环境影响评价制度的设计,根据前期的评测判断采取初级环境影响评价还是高级环境影响评价。

北极跨界环境影响评价制度的实施主要是通过各国国内法来实现的,但是由于各国政治上的博弈和经济上的竞争,使得对项目开展跨界环境应先评价的困难十分巨大。同时跨界环境影响评价要求的信息交流在目前的北极制度框架中很难实现,北极环境影响评价指导纲要虽然是一个较为理想的实施模式,但是由于缺乏强制力,并且规定不够完善。所以虽然该纲要能够引起人们对北极环境影响评价的关注,但却没有在实践中应用到北极环境影响评价程序中。可以肯定的是,当这个规则没有办法应用到实践中时,从某种意义上说它就是失败的。

北极环境影响评价指导纲要应该要由一个长期的工作组来负责,并在执行环境影响评价程序中配备能够运用的后续框架,才能真正实现北极跨界环境影响评价制度。同时在工作组中吸纳不同国家的专家和当地居民代表,不断在实践中更新相关信息,进行各种辅助环境影响评价的行动,才有可能建立完善的北极跨界环境影响评价制度。此外,某种程度上可以参考南极跨界环境影响评价制度,完善北极的跨界环境影响评价体系。

[1]北极环境保护战略报告[EB/OL].http://arctic-council.org/ filearchive/artic_environment.pdf,2011-01-30.

[2]阿拉斯加北坡海岸带管理计划最终草案修订稿[EB/OL].http://www.alaskacoast.state.ak.us/District/FinalFinalPlans/North-Slope/NSB_Appendix_N_CommunityProfiles.pdf,2011-01-30.

[3]努克宣言[EB/OL].http://www.arctic-council.org/en/main/ infopage/74,2011-01-30.

[4]埃斯波公约第二次缔约国大会报告[EB/OL].http://www.unece.o rg/env/eia/,2010-01-30.

[5]北极环境影响评价指导纲要[EB/OL].http://www.arcticcentre.ulapand.fi/aria/p rocedures/eiaguide.pdf,2011-01-30.

[6]北极石油和天然气开采指导纲要[EB/OL].http://arctic-council.org/filearchive/A rctic％20Offhso re％20Oil％20and％ 20Gas％20Guidelines％202009.pdf,2011-01-30.