村庄治理中的制度和资源——基于 G村土地事件的分析*

赵浴宇

村庄治理中的制度和资源
——基于 G村土地事件的分析*

赵浴宇

(江苏建康职业学院思政部,江苏南京210036)

本文以一则农村土地事件作为分析个案,发现治理制度的变异运行是土地事件的起因,在村委会变性的情况下,村民只能自行组织抗争以维护利益。自然村的治理资源在抗争中发挥重要作用,但这些治理资源没有运用到日常治理中。治理制度和治理资源的分离导致冲突产生,冲突在一定程度上又促进治理制度和治理资源的进一步融合。

村庄治理;治理制度;治理资源

1 问题的提出

1990年以来,治理理论被广泛运用于政治发展研究中。随着中国“三农”问题的凸显,华中派学者将治理理论与中国乡村问题相结合,提出了“乡村治理”的新概念,试图运用这一更具包容性的概念来解释和分析乡村社会,其中“村庄治理”或“村组治理”是“乡村治理”研究的核心内容[1]。多数学者认为治理是一个互动的过程,既需要国家的统治和管理,也需要来自乡村社会内部的力量的自拔。贺雪峰将“村庄自下而上的惯例、传统等称为资源”,把“自上而下安排的规则称为制度”,认为区别两者的关键点在于是否需要外力推动:资源在村庄内部自行运转,而制度则需要外力推动和维持[2]84。因此,村庄治理不是单向的国家对村庄进行制度输入,而是村庄制度和村庄资源双向互动的过程。

在以往研究文献中,有不少涉及到村庄制度和村庄资源,但都是将两者分别进行研究,缺乏对二者互动的考察。其中,2003年以前的文献主要集中在对村民自治制度的研究,主要有两种观点:第一种观点认为“村民自治是中国农民的又一次伟大创造”,对国家基层民主建设具有积极作用[3];第二种观点则相反,认为村民自治具有消极影响,村民自治不仅不是中国政治体制改革的突破口,甚至本身的存在就是错误的,代表人物有沈延生、党国印等人。

2003年以后,学界开始探寻村民自治制度在各地实施产生差异性的原因,并开始关注村庄资源。贺雪峰提出了制度安排的社会基础,认为“村庄社会关联度”[4]、“农民认同和行动单位”[5]会影响村庄治理的结果;罗兴佐认为“村庄的经济状况、村庄的内聚力和村庄的精英群是村庄治理的重要资源”[6];张静考察了村规民约[7];彭玉生对中国乡土社会中非正式组织的绩效表现进行了实证分析,发现没有宗族组织的村庄,村民理从于国家权威[8];钱杭等通过对区域性农村宗族形态的系统考察得出结论:“汉人宗族”的重建和转型,可能有助于推动并提高乡村社会的自治程度和有序程度[9]307。

本文试图运用治理理论,以治理制度和治理资源为研究视点,结合个案,分析治理制度和治理资源的研究现状,以及两者关系对村庄治理的影响。

2 案例简介

G村位于苏中平原最南端J市的东北角,是以赵姓和高姓为主姓氏的自然村落,共有村民70余户,其生活基本处于“温饱有余”的状态。从2004年起,J市开始重点扶持建设四大工业园区,并相应地进行乡镇撤并、村组合并,G村被规划进X工业园区。该园区位于距市区约18公里的长江边,为了方便园区运输,需要修建乡村公路,涉及到 G村和其它5个自然村部分耕地的使用问题。

2006年10月起,G村村民听闻要修路,可以解决多年出行难题,他们非常高兴。但随着传闻逐渐变为事实,甚至有人到田间勘测,村民们却乐不起来了,因为没有接到任何部门的正式通告,也没有任何关于土地补偿的说法。2006年12月,G村村民参加了一次“聚会”,林叔儿子患重病经救治康复出院,村民们要送“人情”吃饭以示庆贺。聚会上,村民纷纷向林叔反映修路的事,因照顾儿子长期未返村的林叔逐渐了解到了G村面临的问题。曾担任乡镇企业负责人,有一定阅历和社会关系的林叔安慰村民,土地法上规定,土地承包30年不变。

2007年3月,在没有任何通告的前提下,两辆挖掘机开到 G村田头,开始挖地。愤怒的村民将挖掘机围住,将驾驶员揪了下来。眼看双方就要交手,林叔赶到,他让村民不要动手,围成一圈,阻拦挖掘机作业。双方僵持一个多小时后,挖掘机只得开走。后来,挖掘机又多次想挖地,村民均以同样方式处理。不久,G村所属M村委会开始通知村民代表开会。林叔等几位村民参加会议,村委会爽快地答应补偿实际使用土地的费用。但林叔提出补偿 G村村后所有土地,因为修路从 G村村后横穿而过,将土地分割成了两块,这样不利于灌溉等农田作业。修路实际使用 G村土地共19.2亩,而 G村村后的土地共45.58亩,也就是说,村委会只同意补偿19.2亩的田亩费,而村民代表则要求补偿45.58亩的田亩费。这样的结果出乎村委会意料之外,所以谈判不欢而散。

当村民得知村委会答应补偿土地使用费,而林叔等人未答应时,都怪林叔太贪心。这时,村民们开始传言“再阻拦修路,派出所就要抓人”,一时间,人心涣散。村民夏奶奶开始从村头到村尾沿街叫骂,骂那些胆小怕事、不敢出来参加集体行动的村民。夏奶奶60多岁,自己在村后没有田,但儿子家有1亩多土地。虽然夏奶奶年纪不算太大,但全村人都有点怕她,主要是一张嘴不饶人,谁家的事情都要评价议论。在这关键时刻,夏奶奶的叫骂很有效,原本动摇的村民又都纷纷站出来了。村委会见G村村民态度坚决,只得再次召集村民代表开会,答应补偿全部土地的使用费。这样,在修路涉及的6个自然村土地补偿出现两种方案:包括G村在内隶属M行政村的4个自然村获得村后所有土地的补偿,另2个自然村只补偿了实际使用的土地。

3 治理制度和治理资源

3.1 变异运行的治理制度

当前,我国村庄治理中既运用了国家制定的民主法律制度,也有村庄长期形成的乡规民约、惯例习俗等非正式制度。由于各地村庄的历史传统不同,现实发展具有不平衡性,各地拥有的非正式制度也具有差异性,但共性是村民自治等民主法律制度已在各地强制推行,村民自治制度已成为各地村庄的主要治理制度。在人民公社解体后,为了弥补村庄治理的空白,国家制定并逐渐推行村民自治等民主法律制度,目的是为了实现国家对乡村社会的管理意志,维护村民合法权益,确保乡村社会健康有序地发展。因此,作为国家自上而下对村庄安排的结果,“治理制度”的最大特点在于外生性,是建构村庄秩序的外来力量。

1998年11月4日第九届全国人大常委会对试行的村委会组织法进行了认真审议和修改,《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施。依据法律规定,村民委员会通过自下而上的选举产生,“是村民自治组织,是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织”。村委会的职责是“维护和代表村民利益”。村委会可以“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”,但“涉及村民利益的事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定”。在乡镇和村的关系上,法律规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”,“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。

正如村民所说“修路是件好事”,但好事却引起冲突,G村土地事件的起因在于村民自治等治理制度发生了扭曲。G村所属M村委会在没有给村民任何土地补偿的前提下,毫无约束地对集体土地进行“处置”,这是事件的“导火索”。同时也折射出M行政村长期不召开村民会议、村民代表会议,村民监督缺位等问题。在事件处理过程中,M村委会邀请 G村村民代表到村部开会,村民自治、民主决策似乎在这时得到了体现,但是两次村民代表会议均发生在 G村遭遇挖地并进行抗争后,而不是在动工修路前。因此,看似民主的村民代表会议,在村民看来则是谈判;名义上是就土地补偿事宜进行民主决策,实际上却是村委会和村民代表就用地补偿讨价还价,本应该维护村民利益的村委会走到了村民的对立面。从村委会和基层政府的关系看,村委会成了基层政府的代言人。需要用地修路的是工业园区,按理坐在谈判桌上的应该是村委会和工业园区,但在 G村遭遇挖地前,村委会已经避开村民和代表基层政府的工业园区达成用地协议。M村委会和工业园区本应有的“指导关系”和“协助关系”,演变成了“领导关系”和“服从关系”。在村民自治制度变异的情况下,G村村民只能通过自行组织抗争来维护自身的利益。

3.2 存续艰难的治理资源

本文将“治理资源”界定为产生于村庄社会内部,可以运用到村庄治理中,能有效维护村庄公共秩序和村民利益的各要素总和,它既包括村庄已经存在的由历史延续下来的以血缘为基础的家族宗族,建立在地缘基础上的村民互助合作、乡规民约及村庄舆论等,也包括在社会分化基础上新产生的村庄精英、各类民间组织。这些资源能增强村民的自我组织力量,提高村民的行动能力,是治理制度良性运作的基础。相对于治理制度这一外部力量,治理资源具有内生性,具体可以分为村庄经济状况、村庄社会关联、村庄精英、民间组织、非正式规则等方面。

G村抗争所取得的较满意结果,主要得益于以下几个方面:①当地经济状况和生活环境好转。随着当地经济的开发,周边地区也进驻了较多企业,外来务工人员相应增多,土地以及土地上的收益日渐增值。村民除了种粮食外,还可以通过卖蔬菜、租房子等获得额外收入,同时还获得了去附近企业工作的机会,村民收入明显增长。伴随着周边地区的开发,当地的基础设施建设也日益健全,生活环境好转,增强了村民对未来的信心,吸引了外出打工村民“回流”。②G村近年来形成的“非正式聚会”。建立在“人情圈”和“互助圈”基础上的各种非正式聚会将村民紧紧联系在一起,同时也为村庄的体制外精英提供了展示威望的场所,增加了集体行动的可能性。③村庄舆论。非正式聚会的出现为村庄舆论形成提供了空间,由村民自发形成的舆论有消极的一面,可能会挑起村民之间不必要的纠纷。但是,村庄舆论的积极作用非常明显,比如可以惩恶扬善,维持村庄日常秩序;可以规避“搭便车”,便于村庄公共建设等。④村庄精英。G村既有林叔这类从城市返村,有一定干部经历和社会关系的“第三种力量”,也有像“夏奶奶”这样长期生活在村庄,掌握村庄舆论的“大社员”。这两种精英均在抗争中发挥重要作用。

然而,除了集体抗争外,G村丰富的治理资源只是在自然村内部发挥着互助合作、惩恶扬善的作用,并没有被运用到日常治理中,除了村委会性质改变外,村民还缺乏一定的参与意识和参与能力。①村民缺乏一定的公民意识。村民们在土地事件中的反映主要关心自己的利益,即土地上的收益。只有少数村民意识到自己的土地承包权受到侵害,他们也没有意识到村民是村委会自治权的委托人,村委会的权力来自村民。相比较“利益”而言,村民享有的“权利”受到了更大的损害,同时村民赋予村委会的“自治权力”也被滥用了。正因为如此,当村委会同意补偿青苗费和“流转费”时,不少村民认为应该满足,并开始对集体抗争产生动摇。在利益受到侵害时,村民的反映尚且如此,至于村民大会、村民代表大会形同虚设也就无人问津了。②缺乏行政村内的公共空间。虽然G村形成了一定的非正式空间,但在行政村内,人们共同参与的事务很少,成员间熟悉程度和社会关联度较低,行政村内村民缺乏必要的合作能力。所以,当村民利益受损时,抗争总是以各自苫村为单位展开。如果各自然村之间缺乏必要的沟通和交流,抗争能力和效果便会大打折扣。在村委会选举及日常治理中,行政村内难以形成公共舆论,因而无法对村民自治实施有效的监督。③村庄精英流失。伴随着剧烈的社会变迁,乡村社会的流动性增强,年轻一代的精英不愿选择乡村社会作为政治舞台,尽管部分村庄出现人口“回流”,但“回流”人口年龄偏大,村庄出现“老龄化”趋势。村庄精英年龄较大,知识结构老化,无力引领村庄朝着民主化、制度化的方向发展。

3.3 冲突成为制度和资源的融合方式

G村虽然有一定的治理资源,却没有运用到行政村治理中。村委会缺乏必要的监督,导致其权力泛滥,治理制度发生变异、扭曲,当村民利益受损时,冲突事件的发生就不可避免。从另一角度看,冲突事件又促使治理资源和治理制度的进一步融合。正如科塞所说,冲突扮演了一个“激发器”的角色,它激发了新规范、规则和制度的建立,从而充当了促使敌对双方社会化的代理人;冲突重新肯定了潜伏着的规范,从而强化了对社会生活的参与[10]114。G村村民在集体行动中坚持“依法抗争”,不触犯法律,甚至借用村庄治理制度。比如以“土地承包权30年不变”为谈判突破口;集体行动中坚持不使用暴力;组建村民代表要求参与民主管理、行使民主决策权。M村委会在处理事件时,以村民代表会议作为处理纠纷的平台。因此,通过抗争,G村治理资源获得充分运用,村民获得对村庄事务最大程度的参与,提高了村民对村庄各类治理制度的认识。经过此次事件,村庄各项民主法律制度更加深入人心。

当然,并不是在所有冲突事件中村民都能取得抗争胜利,有效地维护自身权益,而且频繁的冲突会影响农村社会的稳定有序发展。因此,不能把村庄的转型完全寄托于冲突事件,而应该从村庄的利益结构入手,逐步消除治理资源参与村庄治理的障碍,使之成为民主法律制度的运行基础。

4 结 论

4.1 治理制度和治理资源:村庄治理的两个方面

村庄治理是国家和村庄不断互动的过程:一方面是国家自上而下对村庄的制度输入,另一方面是村庄利用治理资源对制度进行自下而上的理解、吸收和运用。治理制度运行和治理资源运用是村庄治理同一问题的两个方面,其中,“治理制度”建构了村庄治理的“骨架”,而“治理资源”犹如村庄治理的“血肉”,填充并行塑着自己的“骨架”。治理资源稀缺的村庄,治理制度必然缺乏生长点和支撑点,在外力作用下,会发生扭曲、变形;如果村庄缺乏行之有效的治理制度,治理资源则会失去发挥作用的平台,以利益协调为工作核心的集体行动就会变得困难。可见,治理制度和治理资源两者是互相作用,缺一不可的。只有当治理制度和治理资源有机融合,治理资源成为治理制度的生长基础,治理制度为治理资源提供政策支持时,村庄的有序发展才变得可能。

4.2 治理制度和治理资源的关系影响村庄的治理状况

村庄治理的结果不仅取决于国家对村庄的制度安排,还取决于村庄实际所运用的治理资源。也就是说,村庄拥有资源并不一定意味着行政村的良好治理,还要看有多少资源可以运用到村庄治理中,即治理制度和治理资源的融合程度。在治理资源丰富且得到充分运用的情况下,有两种可能:①治理制度运转良好,村庄有序发展,这是理想的村庄治理状态;②村庄治理资源力量过于强大,主要是村庄传统的宗族、家族势力操纵控制着村委会选举,这时治理制度也会发生变异。在治理资源稀缺或者没有充分运用的情况下,治理制度通常被扭曲,没有利益冲突时,村庄表面平静,或者处于原子化状态,或者出现以自然村为单位的“自治”。一旦涉及村民利益,原子化的村落只能任由利益受损,而具备一定治理资源的村庄则会进行抗争,冲突由此产生。因此,虽然村民自治等治理制度已普遍推行,但由于全国各地经济发展水平不一,村庄发展有先有后,拥有及运用的治理资源不同,各地村庄治理状况自然会呈现很大的差异。

[1]贺雪峰.论民主化村级治理的村庄基础[J].社会学研究,2002(2):88-93.

[2]贺雪峰.新乡土中国[M].桂林:广西师范大学出版社,2003.

[3]贺雪峰.村民自治与农村社会稳定[J].长白学刊,2002(3):25-28.

[4]贺雪峰,仝志辉.论村庄社会关联——兼论村庄秩序的社会基础[J].中国社会科学,2002(3):124-134.

[5]贺雪峰.农民行动逻辑与乡村治理的区域差异[J].开放时代,2007(1):105-120.

[6]罗兴佐.论村庄治理资源——江西龙村村治过程分析[J].中国农村观察,2004(3):72-79.

[7]张静.乡规民约体现的村庄治权[J].北大法律评论,1999(1):4-48.

[8]彭玉生.当正式制度与非正式规范发生冲突:计划生育与宗族网络[J].社会,2009(1):37-65.

[9]钱杭,谢维扬.江西泰和农村宗族形态[M].上海:上海社会科学院出版社,1995.

[10][美]科塞.社会冲突的功能[M].孙立平,译.北京:华夏出版社,1989.

System and Resources in the Village Governance——Analysis Based on the Land Event of GVillage

ZHAO Yuyu
(Ideological and Political Educational Department,Jiangsu Jiankang Vocational College,Nanjing 210036,China)

Based on a village land event,this paper attributes the origin of the land event to the variation of governance system.When the nature of the village committee changed,the villagers had to struggle to maintain the interests by self-organization,but the governance resources which play an important role in the protest were not used in the daily governance.The separation of governance system and governance resources led to conflicts,but to some extent,the conflict promoted the integration of governance system and governance resources.

village governance;governance system;governance resources

C91

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2011.05.007

1673-1646(2011)05-0036-04

2011-05-29

赵浴宇(1977-),女,讲师,从事专业:思想政治教育。