在改革创新中推进民兵应急分队建设

■ 四川省军区司令部军务动员处处长 袁恺君

民兵应急分队是基干民兵中的拳头力量，是国防后备力量各类队伍中具有较高要求、动用最为频繁、发挥作用明显、受到广泛关注的一支重要力量。新的时代背景和社会形势下，随着民兵应急分队建设实践不断发展，其编组、管理、训练、使用和保障等方面的新情况新问题也不断凸显。研究解决好这些问题，对于进一步发挥好民兵职能作用，深化我国民兵工作调整改革，推进国防后备力量整体建设，都具有重要的现实意义。

合理重塑应急内涵，统一规范组建秩序。近年来，随着我国基干民兵组织分类不断调整完善，民兵应急分队的内涵、范围和子类划分也在不断丰富变化。而各地由于自然地理条件不同、经济发展水平不一、社会人文情况各异，具体应急任务也各有侧重和区别，民兵应急分队建设的区位性、差异性、针对性特征日益明显。但是，一些地区在建设实践中缺乏统筹规划和全局思维，组建民兵应急分队具有一定的随意性，造成了建设秩序的混乱。如将民兵应急分队称为“民兵突击分队”、“民兵救援分队”、“民兵特勤分队”等，与其他类别的基干民兵队伍交叉重复编组，建制规模较乱，隶属关系不清。此外，一些地方在组建民兵应急分队的政策规定上缺乏连续性，职能定位不准，对应急功能贪大求全，专业能力长期低层次徘徊，制约了民兵应急分队规范化、专业化水平的提升。究其原因，有基层建设理念偏差、法规意识不强、执行政策不力等诸多方面，但顶层设计不尽合理是一个重要因素。现行基干民兵组织分类中，“应急队伍”的规定范围具有较大局限性，不能有效包含实践中应急救援专业分队的全部类别，而非“应急队伍”类别中的许多分队也兼有应急功能，不能与“应急队伍”完全割裂。由此造成许多基层单位的民兵应急分队名不副实，与基干民兵组织分类存在“两张皮”的现象。要解决这一问题，应突破现行基干民兵组织分类的固有模式，把民兵应急分队作为一个宏观层面的概念，即不论队伍的具体类别，而在基干民兵组织中选定具有特定应急功能的分队，赋予其相应的应急任务，打造基干民兵的拳头力量。可结合“十二五”规划，重新界定民兵应急分队的概念、内涵及外延，统一规范各级各类民兵应急分队编制，并与民兵训练考核大纲等有关文件规定搞好衔接，增强指导性和可操作性。

统筹优化配套保障，着力提升专业水平。我国当前民兵建设模式中，民兵工作主要依托属地政府保障。由于各地经济社会发展和现实应急需求的不平衡，在落实相关保障上具有较大差异。大致经济条件较好的地区，在民兵应急分队的基础设施建设、专业装备配备、训练执勤补助方面，都能给予较有力的保障，有的应急救援装备甚至可以达到国际先进水平。一些经济条件比较落后的地区，又往往是自然灾害频发区，抢险救灾任务重，地方财政保障压力大，民兵应急分队经费不足、装备匮乏、基础设施落后的情况难以根本扭转，在一定程度上制约了民兵应急分队作用的发挥。对此，应从国家层面积极完善有关措施，调整解决好民兵应急力量的各项保障。市场经济条件下，民兵的各项保障基本上都可以货币化，解决好民兵应急力量的各项保障，最主要的就是解决好经费保障问题。一是专业装备和维持性经费保障。针对各级对应急专业装备购置经费需求大、后期年度维持性经费需求大、地方政府解决经费压力大的情况，将民兵应急专业装备保障纳入国家应急救援装备保障体系，增加国家层面直接配备的民兵专业应急装备种类和数量，并统筹解决年度维持性经费，为各级应急分队遂行任务提供可靠的装备保障。二是训练经费保障。目前国家采取财政统筹、转移支付的方式基本解决了农村基干民兵训练补助经费，城市基干民兵训练经费仍然由属地全额保障。保障体系设置不科学、保障不到位和不平衡的现象客观存在。随着城乡一体化建设逐步深入，城乡二元结构面临深刻调整，可以考虑按新的分类标准调整组织结构，严格编制管理，不设农与非农界限，依编制由国家财政统筹解决平时训练经费，每年超出大纲规定训练时间的保障由属地各级政府按规定比例承担。三是遂行任务经费保障。在遂行应急任务过程中，如果时间较短、动用规模较小，可由属地党委、政府和军事机关统一保障，上级财政视情给予补助。如果经批准遂行规模较大、时间较长的重大应急任务，特别是跨区执行任务，则需加大国家财政补助力度，应在相关法规中明确国家、省、市、县各级政府负担的具体比例，按当地平均工资水平落实有关补助和保险。

明确界定动用程序，科学约束反应机制。现行《民兵战备工作规定》、《民兵工作条例》等法规文件对民兵执行任务的领导与指挥关系以及批准权限作了明确规定。总的原则是在坚持军地双重领导的基础上，着眼民兵作为我国“三结合”武装力量之一的根本性质，强调和规范了省军区、军分区、县（市、区）人武部的军事指挥和组织实施职能。但从实际情况看，随着近年来民兵应急分队遂行任务日益频繁，部分地区在动员使用民兵应急分队的批准权限和组织指挥关系上把握不准，有的没有按规定及时报上级军事机关批准或备案，根据地方党委、政府的单方面要求就动员民兵遂行应急任务；有的超出了法定民兵职能任务范畴，出动民兵应急分队参与强制拆迁、处置上访等行动，与民兵身份不相符合。究其原因，一方面是原有法规中动员使用审批程序和权限规定过于原则，不适应新的形势；另一方面是个别地方党委、政府和军事机关政策规定不清，落实规章制度不严，动员使用具有一定随意性。为此，应着眼新的形势任务，对民兵应急分队动员使用程序和范围进行科学清晰的界定。既要针对抢险救灾等应急任务的特点，突出紧迫性和时效性，尽量简化动员使用程序，又不能脱离武装力量的基本性质和根本要求。应赋予参加应急行动的民兵应急分队一定的临机处置权，规定其在紧急抢险救人和不使用杀伤性武器执行维稳任务等情形时，可根据情况自主行动并报上级机关备案，以提高应急处置效率。同时，还应对紧急状态下的民兵应急分队自主行动程序进行规范，对任务紧急程度区分等级，对下放自主行动权限精确量化，形成规范的程序性约束机制，既充分发挥各级军事机关的积极性、自主性和创造性，确保应急行动的时效性，又避免因忽视权力控制或权力使用不当而产生动员规模失当、指挥协调混乱等不利影响。

顺势加快法规建设，有效制定激励政策。近年来，各级就加强民兵应急分队建设出台了一系列法规政策文件，但由于时间跨度较大，表述和提法不尽统一，任务规定不够具体，责权区分不够明确，具体实施中缺乏可操作性，还很不适应遂行应急任务的长期性经常性要求。2005年施行的《军队参加抢险救灾条例》是目前唯一对武装力量参加应急行动有较系统规定的专项法规，但在适用对象上未将民兵涵盖其中，且仅限于抢险救灾，对反恐维稳等其他应急行动也未作规定。当前，《国防动员法》已经颁布，为民兵应急分队专项法规建设提供了根本依据。应在充分调研的基础上，针对民兵应急分队建设的新情况新问题，对各类政策法规进行系统梳理，加快出台进一步细化、可操作性较强的民兵应急分队建设和执行任务的配套法规政策，并注重加强与《突发事件应对法》等法律法规的衔接配套。特别是针对近年来全国各地调整组建的不少常备化民兵应急分队，要根据民兵是不脱离生产的群众武装组织的基本法律定位，对其合理性、科学性进行准确的界定，对其良性发展加以引导规范。此外，应充分尊重应急民兵的合理价值诉求，由国家统一制定应急民兵非战争军事行动的褒奖、优抚和补偿政策，各省（市）结合实际制定具体标准，注重精神激励与物质奖励相结合。可将应急民兵享受社会保障与履行国防义务挂钩，为参加训练和遂行任务的应急民兵购买人身意外保险，对表现突出的优先招录为基层政法干警和专武干部，对报考公务员、应聘企事业单位员工、考学的在同等条件下优先录用，对创业经商的给予税收减免等政策优惠，为服役时间长的民兵颁发荣誉纪念章，不断调动应急民兵的积极性，增强其履职尽责的热情和献身使命的荣誉感。

高度重视平战衔接，积极推进战略运用。作为我国武装力量和国防动员体系的重要组成部分，包括民兵应急分队在内的基干民兵，提高应对多种安全威胁、完成多样化军事任务能力，首要的是提高保障打赢未来信息化条件下局部战争这一核心动员能力。但是，目前一些地区和单位没有确立正确的建设理念，顾此失彼，职能缺位，不能坚持“应战队伍”与“应急队伍”、“应战能力”与“应急能力”的协调发展。如：过于关注民兵应急分队建设的社会效益和经济效益，认为“抓应急”看得见、摸得着，“抓应战”离得远、难检验；强调通过民兵应急分队的“作为”实现军事机关的“地位”，不注重民兵应急分队建设的平战结合，甚至因为强调应急队伍而忽视应战队伍，影响了民兵建设总体效益。为此，必须坚持“应战为本、应急为要”，高度重视民兵应急分队建设的平战衔接、平战两用，注重统筹兼顾，协调发展。通过推进民兵应急分队的战略性使用、多样化运用，在遂行应急任务中检验应战水平，在深化应战准备中提升应急能力。可探索民兵应急分队分级建设模式，根据各地应急任务和经济社会承载能力，将民兵应急分队区分为不同等级。具体而言，可在现行重点民兵应急营（连）和民兵应急营（连）的划分基础上，按战备等级进一步将民兵应急分队细分为省级队伍、市（州）级队伍和县（市、区）级队伍等若干类别。在建设中实施分类指导，应急分队队员按照不同标准保持集中在位率，形成经费保障、装备配备的梯次倾斜。根据应急行动的范围和异地动员、跨区支援的需求，由各级军事指挥机关逐级调用相应级别的民兵应急分队，形成梯次配置、渐进反应、逐级使用、全域一体的战略性动员使用格局。要积极适应民兵应急分队与现役部队、武警共同遂行应急任务日益频繁的形势，大力深化民兵应急分队与现役力量在应急行动中的配合协调，在编组、指挥、保障等方面进行深层次融合，实现优势互补、协调一致，提升联合使用效益。