非洲石油与美国国家安全——基于非洲司令部的视角

曹升生

石油是关乎美国经济发展与国家安全的重要战略资源，动用军事力量维护石油安全也因此成为美国国家战略的重要组成部分。在世纪之交，美国在非洲发现了另一个前景广阔的石油产地。但由于非洲安全局势动荡不安，以及自认为同中国存在竞争，所以时任美国总统的布什于2007年2月宣布建立一个专门处理非洲事务的非洲司令部。它标志着美国政府对非洲石油关乎美国国家安全的确认。

一、非洲石油对美国国家安全的意义

维护石油安全是美国国家安全战略的重要组成部分。所谓石油安全，按照美国能源问题专家迈克尔·克莱尔(M ichael K lare)的说法，是指石油生产与运输的安全，具体包含三个方面的内容：基建和资产的安全，比如对炼油厂、管道、运输设备、海上油田和海上通讯网络等的保护；政权保护，即对那些愿意将自己国家的储藏石油向国外市场开放的政权提供军事保护；确保进入，即动用军事力量保证不间断地进入关键的石油产区，如波斯湾[1]。美国的石油安全与其自身的石油生产、消费历史息息相关。

美国自19世纪50年代开始进口石油，1994年进口石油开始超过国产石油，至2000年美国进口石油为1150万桶，占总体消费量的58%。这就激起了美国人对于石油安全的思考。2001年4月，美国赖斯大学詹姆斯·贝克三世公共政策研究所和思想库对外关系委员会共同发布了《战略能源政策：21世纪的挑战》报告，其主旨为：一个连贯的能源政策必须将外交、国家安全和国际贸易、国内问题综合起来，能源尤其应在外交中占有地位，美国能源独立是不可能的，世界石油集中在中东的事实导致了全球经济因受几个主要产油国国内局势的影响而极端脆弱。为此它提出多项建议，包括提高美国能源类型的多样化和来源的多元化；提供充足的武力，以防止任何私人机构和国家造成能源短缺[2]。

出身于石油公司的美国副总统切尼对世界石油行情了然于心，自然知道雪佛龙-德士古、埃克森-美孚等石油巨头早已闻风而动，在西非收获累累。2001年5月由他担纲的“国家能源政策调查”小组发布《国家能源政策》，指出：实现石油来源的多元化是美国急需解决的一个重要问题；含硫量低、符合高规格提炼要求的非洲石油，有望与南美、里海一道成为美国石油和天然气市场的重要来源地[3]。

2002年1月，以色列游说组织鼓动其高级战略与政治研究所（IASPS）在华盛顿召开了一次有关非洲石油与美国国家安全的研讨会。来自国务院信息局的罗伯特·墨菲（Robert Murphy）强调，非洲石油为美国提供了一个实现石油来源多元化的大好机会：拥有已探明的80亿存储量和40多种原油的非洲石油，目前为美国提供了15.3%的进口原油；且以年均1.6%的速度增长，至 2020年会占到美国进口原油的17%的份额。与会的石油公司吁请美国政府和军方提供相应保护。到会的负责非洲事务的美国助理国务卿沃尔特·坎斯坦(Walt Kanstein)强调指出，非洲石油对美国具有战略利益，并且这种重要性将日益上升和重要[4]。研讨会后，此次会议成员又组建了“非洲石油政策起草小组”（AOPIG），发布了《非洲石油——美国国家安全与非洲发展的优先选择》白皮书，用三个“重新”（重新塑造/重新评价/重新估量reshape/reassess/revalue)）鼓动美国政府重新思考其对非政策，并详细论证了建立非洲司令部对于捍卫美国在西非的石油安全的重要性。“展望2015年非洲将为美国每日提供250万桶原油的前景，布什政府实现石油来源多元化的雄伟蓝图就触手可及了。以俄罗斯、里海、南美和西非石油产量大幅度提高为标志的全球石油变局，有助于美国重新评价它的全球联盟体系”[5]。此次会议的意义，是继《国家能源政策》在理论上承认了非洲石油对美国国家安全不可或缺之后，促使美国政府为此付诸行动[6]。

2002年4月，“非洲”和“美国国家安全”历史性地出现在美国国防部文件的同一个语句里。6月，美国能源部长斯潘塞·亚伯拉罕对众议院国际关系委员会说：“非洲能源对我们的能源安全起着越来越重要的作用”。此后，美国对西部非洲国家发起了一场全方位的能源外交攻势。

2004年5月，思想库战略与国际问题研究中心发布了报告《提高美国对非投入：七个加强美国对非政策的建议》，第一个建议就是起草一个针对非洲的能源政策[7]。

同年7月，美国国会就召开了“几内亚湾石油与美国能源政策”听证会，对几内亚湾国家的石油潜力进行了详细论证[8]。2005年7月，该思想库直接向国务卿鲍威尔递呈报告《美国对几内亚湾治理和安全的战略态度》，指出美国多重利益在西非几内亚湾汇聚，尤其是日益上升的能源利益；建议将几内亚湾列为美国对非政策中高度优先地区；以现有的里海能源特别顾问为蓝本，在总统和国务卿之下设立一个特别助理以协调美国的政策，提升在该地区的外交存在[9]。

正是在上述力量的作用下，美国政府逐渐确定了非洲石油对于美国实现石油来源多元化、从而有利于美国外交纵横自如，对维护国家利益具有非常重要的意义。

二、美国在非洲石油开发中面临的问题

非洲虽然盛产石油，但其开发环境却极其恶劣和危险：政府普遍腐败无能，艾滋病流行，政治动乱和内战肆虐，海盗横行。海疆安全问题尤其严重，2001年至2008年撒哈拉南部非洲共发生683起海盗袭击事件，其中西非370起（尼日利亚2006-2008年就发生94起）、东非274起、中非10起、南部非洲21起[10]。2005年国际货币基金组织的一份报告就详细列举了西非几内亚湾产油国的产量及恶劣的开发环境[11]。

积贫积弱的非洲国家有大量的穆斯林人口，这种人口构成在9·11事件后更具有极其危险的寓意，因为“文明冲突论”似乎已被证明。美国第五大石油进口国尼日利亚，在2006年就曾因尼日尔三角洲地区的暴乱而导致石油减产17%。尼日利亚人口1.33亿，被北部的穆斯林（6500万）和南部的基督教所分割，是非洲大陆上穆斯林人口最多的国家。1999年以来，预计有1万多人死于宗教派系冲突。根据一位美国官员的预测，美国所能遇到的最糟糕情况是，一位北部穆斯林军官或政客通过民主或非法的手段成为尼日利亚总统，那么，美国将面对一个穆斯林人口三倍于伊拉克的国家掌控着巨大的石油资源，这样一个状况将促使美国投入远大于伊拉克战争规模的军事力量。

除了开发环境恶劣外，美国在非洲开发石油时还将直面中国、印度、韩国、马来西亚等后来者的竞争。中国自1993年成为石油净进口国之后，石油消费和石油需求日益飞速攀升，至今已是仅次于美国的世界第二大石油消费国和进口国，2006年中国石油消费中47.6%依赖进口，其中30%就来自非洲[12]。受蓬勃发展的经济需求所推动，中国急速地在全球寻求石油，其中一个重要目标就是非洲，已在多个非洲国家获得石油探测和开采权。另外，中国现今是仅次于美国的第二大贸易伙伴，还通过包括中非论坛在内的一系列双边和多边协议同47个非洲国家建立了外交关系。这些因素再加上非洲国家在联合国等多边组织中对中国的支持，促使美国认为中国和非洲发展战略伙伴关系对美国构成了威胁。在“如何击败中国”旗号的蛊惑下，美国一些战略家别有用心地图谋遏制中国在非洲寻油的努力。著名非洲问题专家丹尼尔·沃尔曼和能源问题专家迈克尔·克莱尔提出“中美瓜分非洲石油”论，强调中国国防战略已将维护石油安全作为其核心使命之一，极力鼓吹美国遏制中国[13]。以遗产基金会为代表的思想库更是推波助澜，认为中国强势挺进非洲，以不带任何政治条件的方式同非洲开展贸易，尤其在苏丹达尔富尔危机中的表现，已经冲击了西方的贸易和援助模式，危害了美国和西方的价值观[14]。以此为鉴，美国学者、思想库和军官对中国挺进非洲的背景、动机、内容和影响，以及美国应对的必然性、可行性、方法和意义进行了深入研究，力图遏制和规范中国[15]。虽然事实是，中国因技术上的落后和金融上的匮乏不能涉足深海石油开采（非洲石油主要储藏在深海），而且投资的都是西方国家所轻视或放弃的油田，再加上同西方国家的贸易量占非洲所有外贸总量的70%，所以对西方并未构成实质性的威胁[16]。

上述因素促使美国在2002年后扩大和更新了对非军事援助项目和反恐项目。2002年，非洲危机行动培训和援助项目（ACOTA）取代了克林顿的ACRI（非洲危机反应计划），涵盖所有非洲国家，真正具有军事意义的项目乃是联合任务部队——非洲之角（CJTF-HOA）,该项目创办于2003年，拥有1600名美国士兵，年度行动预算为3.3亿。美国在非洲还有如下军事项目：

1、国际军事教育和培训计划（IMET）。该计划就是在美国军校为非洲军官提供培训，事实上几乎所有非洲国家都参加了该计划；

2、对外军事销售项目（FMS）。国防部国防安全合作署将美国军事设备卖给非洲国家；2008年美国将800万军事装备卖给了撒哈拉南部国家，把约600万军事装备出售给了马格里布国家；

3、非洲海岸和边界安全项目（ACBSP）。美国通过该项目为非洲国家的陆上和海上疆界巡逻提供特殊的军事设备；

4、多余防卫条款项目（EDA）。美国将多余的军事装备转售给所选定的非洲国家；

5、基地使用协议。美国同许多非洲国家达成适用军事基地的协议，凭此美国可以进行侦测、挺进等军事行动；

6、在几内亚湾的海军行动。欧洲司令部的海军第六舰队经常性地在西非几内亚湾活动，并且同该地区国家达成了几个海军协定[17]。

非洲司令部就是上述军事项目和活动的扩大和升华。

三、美国动用军事力量保卫石油安全的内在逻辑

美国先前一直认为非洲是欧洲的后院，其资源主要服务于西欧经济发展，所以在很长时间内没有插足非洲，在冷战期间的投入也是出于阻遏苏联势力在非洲扩散的目的，冷战结束后美国选择了隔岸观火的选择性干预战略。具体而言，选择东、南、西、北非各个地区最为重要的国家（肯尼亚、南非、尼日利亚和埃塞俄比亚）作为重点外交对象，督促其提高治理水平，想通过非洲国家政府之手来实现对广大非洲人民的统治，达成和平和稳定的局面，以使非洲的洪水猛兽不至于外溢至美国。美国国务院到1967年才设立非洲事务局，1999年才成立专门的非洲事务研究机构。美国官员处理非洲问题坚持三个原则：第一，不要多花钱；第二，不要引起两党分歧；第三，不能凌驾于其他地区问题之上。相应地，美国的全球军事部署都集中在欧洲和太平洋，置非洲于无关紧要的地位。1983年，里根当局将整个非洲分散在欧洲司令部、太平洋司令部和中央司令部中：欧洲司令部除管辖欧洲、以色列之外，还管辖42个非洲国家；中央司令部管理包括非洲之角在内的8个非洲国家；太平洋司令部辖区包括马达加斯加、塞舌尔、毛里塔尼亚等非洲国家。这种设置造成的结果就是，非洲地区的问题从未在国防部跃升到一个能跟其重要性相对称的位置。

反过来说，美国非洲司令部的成立，非洲战略地位的上升，深刻说明了以石油为驱动力的全球经济中地缘经济和地缘政治变迁的内在规律。非洲石油在美国进口石油的份额从2000年的14.50%增长到2005年的18.05%和2006年的22%(05、06年中东石油分别占美国进口石油的17.6%和14%)[18]。2006年布什总统信心满满地宣布：“在2025年之前，目前美国从中东进口石油的75%将被其它来源的石油取代”[19]，同年美国《国家安全战略》宣称“非洲具有不断增长的战略重要性，是当局的高度优先地区”[20]。

美国一些战略家的言论也可以提供佐证。丹尼尔·沃尔曼(Daniel Volman)早在2003年就曾指出：随着非洲石油对布什能源政策重要性的日益明晰，美国必将进行直接军事干涉[21]。迈克尔·克莱尔也曾指出，切尼报告中对获取不断增加的进口石油的强调，预示着美国将致力于扫除阻碍开发国外石油的障碍（政治的、经济的、法律的、后勤的）；由于主要产油国均位于动乱频仍的地区，所以单凭经济和外交是不可能获取国外石油的，为此美国必将加强与供应国的外交谈判，同时动用军事力量介入供应国国内事务和其地区事务[22]。遗产基金会能源问题专家科恩撰文指出，中东政治，尤其是波斯湾军事扑朔迷离，对美国石油安全不利。为此，美国必须做好中东局势失控的预防，加强战略石油储备，扩大石油来源，比如西非、中亚、拉美等地区[23]。

2006年，对外关系委员会发表了《美国依赖石油的国家安全后果》报告，认为美国能源环境已经今非昔比，除了美国能源政策之外，一切都变了。文章追溯了美国石油消费历史，剖析了世界石油生产与消费前景，探讨了石油供应断裂和石油运输受阻对美国GDP的影响。该报告详细列举了石油输出国利用石油作为外交工具追求不利于美国利益的手法，比如，首先是执行有害于美国的外交政策，如伊朗的大规模杀伤性武器，俄罗斯利用天然气对西欧施加影响；其次是拉拢其他美国盟友从而离间西方，等等。至于美国的应对之策，文章认为应该加强石油利用率，加大对可替代能源的研究，增大战略石油储备（从先前的6个月延长到9个月），扩大石油来源多元化，等等[24]。2009年，兰德公司发表了《进口石油与美国国家安全》报告，认为美国探求进口的努力不限于波斯湾，自1990年以来，美国已经深化和加强了同新兴石油产地如西非、拉美和中亚等地区国家的关系。其中，美国在西非几内亚湾已经投入了相当的军事力量，即便是中等程度的。该报告分析了美国各司令部职责中维护石油安全的比例及相关预算，指出非洲司令部保卫能源安全使命的比例为30%，仅次于看管中东石油的中央司令部的50%[25]。

美国海军研究生院研究员利蒂希亚·劳森（Letitia Law son）将冷战后美国对非政策划分为四个阶段：世界新秩序阶段、从非洲撤离阶段、非洲方案解决非洲问题阶段和9·11事件后的觉醒阶段，并指出，反恐战争没有改变非洲在美国战略地图上的位置，而非洲巨大的石油储量和反击中国才是刺激美国关注非洲的核心因素[26]。她的结论可谓深中肯綮。

四、结论

动用军事力量来保卫石油安全，并非美国现今的创造。验之于历史，则是中央司令部就渊源于卡特总统在1980年为应对苏联入侵阿富汗和伊朗革命所建立的快速反应联合部队（RDJTF）。它的内涵，就是卡特所宣称的美国会动用包括军事力量在内的手段维护中东石油，即“卡特主义”。此后老布什政府发动海湾战争，克林顿政府在里海地区的举动，都一脉相承地标示了美国对石油安全的关注和投入。由此言之，非洲司令部是卡特主义在新时代施之于非洲的新实践。

注释：

①“文明冲突论”是由哈佛大学教授塞缪尔·亨廷顿于1993年提出的一种国际关系理论，其核心理论为：未来世界的国际冲突的根源将主要是文化的而不是意识形态的和经济的，全球政治的主要冲突将在不同文明的国家和集团之间进行，文明的冲突将主宰全球政治，文明间的（在地缘上的）断裂带将成为未来的战线；国际政治的核心部分将是西方文明和非西方文明及非西方文明之间的相互作用。具体而言，就是以美国为首的西方文明，很有可能与以中国为核心的儒家文明，和信奉伊斯兰教的穆斯林国家发生战争。

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