刘振环
在美国历史上,美国联邦制度结构发生过几次重大变迁。立宪会议、南北战争、罗斯福的新政、越南战争和尼克松“水门事件”都曾推动制度结构和国家权力的变化,“强势”总统和“弱势”总统在美国历史上经历了数次转换。这种变化对美国贸易政策的影响,主要通过国会和总统(行政)的权力关系表现出来。
(一)政治制度设计有利于利益集团对贸易政策施加影响
在美国立宪过程中,是建立一个强势政府,还是建立一个“有限政府”,成为宪法的首要和基本问题。对于这一问题的把握,影响了美国从建国到现在的政治制度结构。美国政治学家梅利亚姆认为:“如果不给政府以充分的权力,国家的安全就处于危境。如果给了过分的权力,又有可能被滥用”[1]。三权分立成为美国国家政权组织活动最根本的原则和精神,这使得美国在增进和限制政府权力之间保持了基本的平衡,这种权力分割和相互制衡也是立宪者在效率与民权之间的平衡,它构成了美国政治制度的基石。参议院和众议院的构成设计,使得国会内部也形成了相互制衡的局面,如众议院议员的任期为2年使其能够直接反映人民的利益与要求,而参议院议员的任期为6年可以防止议员过多的受短期利益的影响。可以看出,美国的政治制度设计既要确保政府效率,又要防止权利滥用,在相互牵制的过程中实现权利和利益的平衡。
美国宪法的主要特点是“人民主权”和“有限政府”,这使得整个美国制度结构形成了个体或社会团体行为呈现强势的特征,这种制度结构塑造着国家决策者在世界政治经济体系中制定政策的行为能力和行为方向。一方面,美国分权制衡的政府权力结构造成整个社会决策中心和权力中心分散化,亨德里克·史密斯在《权力游戏》中用“浮在水面上的球”作比喻指出:“在20世纪的最后阶段,我们美国人所拥有的权力体制比我们历史上任何时候都更具有流动性。权力是浮动的。它并不留在白宫,也不是从一极转向另一极,不是从总统转到反对派,也不是从共和党转到民主党。它不停地漂流,……随着在主要政策上的领导力量,从一个竞争的权力中心漂到另一个权力中心[2]。”。另一方面,美国政体鼓励不同观点的存在,鼓励不同利益集团参与决策过程,美国早期政治家对利益集团的社会决策影响是持怀疑态度的,詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》一书指出:如果人们在经济利益的基础上联合起来,社会上的所有穷人就会接管政府。20世纪50—60年代以后,美国不再认为利益集团是民主程序的破坏者,而经过本特利、杜鲁门等人的倡导,美国学术界和舆论界开始把利益集团视为多元主义民主政治的一个本质内容,认为各种利益集团实际上可以起到公民个人与国家这部庞大机器之间“缓冲器”的作用。同时,选举活动的频繁进行使在野党候选人有机会对现行政策进行攻击,而选举运动造成的金钱政治为利益集团影响政府决策提供了空间。美国政体的以上特点,均为利益集团对决策过程施加影响提供了土壤,使得利益集团政治成为美国政治生活的核心,每一次贸易政策变化的过程中都可以看到利益集团活动的身影。这是美国政治制度变迁所形成的逻辑必然。
在贸易政策领域中,由于国会掌握贸易政策的最终决定权,使得美国的贸易政策更加深受社会集团的影响。而如前所述的“集体行为逻辑”的存在使得不同社会行为体的利益表达在能力上存在巨大的差异,从而不同集团导致对贸易政策的影响有很大的差距。例如,虽然美国农业人口不到2%,但农业集团对美国贸易政策的影响力远远超过了其人口的比例。美国的关税史记录的不过是特殊利益集团对国家总体福利的胜利。因此,美国的贸易政策,在很大程度上是特殊利益与公共利益之间的竞争结果。就美国而言,稳定的政治基础有赖于在推行自由贸易政策理念的同时顾及到贸易保护主义的主张。在考虑扩大贸易的同时,也要兼顾政策对经济上弱者的保护,否则美国就会出现激烈的冲突或政治危机。所以,自二战结束以来,美国的对外经济政策,其追求的主要目标是自由的国际经济秩序,但常常伴随的是贸易保护主义的政策倾向,这也是一种政策必然。
(二)国会、总统在政治中的不同境遇形成了贸易政策取向的差异
对于美国国会而言,一方面要关注美国的国家利益,要通过贸易政策的选择实现美国的长期利益和整体利益(如:在建国初期和工业化阶段的保护政策,以及二战结束美国取得经济竞争优势后的自由贸易政策选择),这就形成了美国贸易政策选择的必然性。另一方面,国会又要反映各种政治力量的利益和要求,经常使原本与贸易政策无关的问题纳入贸易政策的讨论,如美国国会经常将人权问题、民族问题等与贸易问题联系起来, 这导致美国贸易政策不可避免地出现偶然性。
就总统和行政机构而言,虽然首要关切的也是国家利益,但不像美国国会那样直接面对利益集团和公众的压力,其政策选择的余地相对较大。这使得总统和行政机构在较多的时候倾向于采取自由贸易的政策。不仅如此,总统的自由贸易政策选择还来自于贸易伙伴的压力和相关对外政策的平衡需要。虽然国会与行政部门都希望美国实行较为开放的经济政策, 但行政部门更注重美国经济的整体发展,而国会由于更关注国内的就业使其自由开放程度受到影响。因此,总统的自由贸易政策倾向较为明显,这也是美国贸易政策的必然性。同时,总统面对不时袭来的国会的压力,以及选举前后的政治考量,也会有很多贸易保护的做法,这又是美国贸易政策的偶然性。
(三)议员的行为习惯和选民压力对政策选择的结果影响极大
值得一提的是,美国国会议员每年大约提出议案一万多条,很多议案并不能够成为法律,但这并不是议员们主要的关注点。在很多情况下,议员们是要向行政部门发出信号,向公众和利益集团做出姿态。而作为贸易政策制定者的行政部门也要“适当地”受到这些因素的影响,但其核心的贸易主张不会改变。由于议员们的行为必须考虑和迎合选区选民的意见,而且国会实行的是一种集体多数决策的政策制定方式,这使得搭便车成为国会中的一种普遍现象。对于国会的535名议员而言,大部分经济政策方案未必直接与本选区的利益相关,对于一项有损全国总体利益的保护主义法案,只要不直接危害本选区的利益,每一单个议员都不愿得罪那些有利害关系的议员,这就使得一些事实上只被少数议员支持的议案经常获得通过。而由于专业知识的差异和从众心理发挥作用,大多数议员有时会选择追随常设委员会的投票结果进行投票。国会内部的委员会制度也为议员之间的“选票交易”(fogrolling)提供了便利。正是美国贸易政策的决策体制和美国的政治结构特点,使得国会和总统有了不同的政策倾向,体现了不同的必然性和偶然性。也正是这种体制设计,使美国国会和总统承受并化解着多方的压力,形成了美国贸易政策在必然和偶然之间的平衡。
就美国贸易保护主义而言,其必然性源于国际体系中的无政府状态以及美国经济结构的永恒变化, 其偶然性源于美国官僚政治决策过程的特殊性。“自由贸易仍将是美国未来贸易政策的主要追求目标与强劲文化,但贸易保护主义仍将是自由贸易的重要补充成分和有效的控制手段,在未来两年甚至更长时间内,它将较之自由贸易而处于更加显性的位置[3]。”就美国未来总体贸易政策而言,美国在坚持自由贸易的同时也会有贸易保护倾向,贸易保护是贸易自由的必要补充。至于“公平贸易”政策则是美国贸易思想在新的历史时代,在新的国际国内的经济和政治背景下合乎逻辑的演化结果,是美国贸易政策必然和偶然的又一种表现。
美国贸易政策的发展是同其总体经济政策分不开的。美国经济政策的发展历程,充满了干预主义和放任主义的不断斗争,与这种斗争相伴的贸易政策也随着经济思想和政策的起伏转换而呈现出某种偶然与必然的规律性特征。
(一)干预主义的必然与放任主义的偶然
在北美殖民地时期和美国立国之初,倡导国家干预经济的重商主义在国家经济政策中占有优势地位。华盛顿在首次就职演说中就建议执行了一项“通过一切适当的方式来推进农业、商业和制造业”的国家政策。而汉密尔顿指出:“美国人具有某种心理上的骚动性,某种投机和冒险的能动性,如果引导得好,它们能够对有益的目的起帮助作用;如果完全放任自流,则可能产生有害的影响[4]。” 在他的坚持下,国会于1790年6月通过了国家按票面价值偿还独立战争债务和联邦政府承担各州在战争期间所欠债务的《承担债务法令》。1791年2月又颁发了允许成立合众国第一银行的特许状。这两项措施都为工商业发展资金的筹措准备了条件,同时也加强了国家信用。不过,汉密尔顿要求用保护关税和联邦补助金的办法来兴办和发展工业的计划则被杰斐逊派挫败。杰斐逊派担心汉密尔顿的计划将会造就一个其权力足以危及宪法所要保障的个人自由的中央政府,而银行家和工业家等少数人将控制这个政府,从而威胁到当时承担着社会主要生产任务的农民的利益。杰斐逊派理论家约翰·泰勒则提出:“管得最少的政府便是最好的政府[5]”。两派在事关国家政体、未来联邦政府的职能和作用、以及国内政策等一系列问题上的根本分歧和公开论战,为绵延至今的关于是选择强有力的中央政府还是选择不受控制的市场的争论揭开了沉重的序幕。
如果把当时的美国贸易政策放在这一背景下来分析,干预主义和放任主义的思想便发展成为美国当时贸易政策的思想来源。第二次美英战争之后的贸易保护措施是美国在现实和理想间做出的政策抉择,这在当时仍然以农民承担主要生产任务的美国,选择保护工商业的发展,是有远见卓识的,这是美国走上工业化道路、走上强国之路的开始。也许,这是美国没有成为农业国,没有成为巴西的历史原因。从另一个角度讲,正是基于对农民利益的考虑,正是由于有自由主义、放任主义思想的存在,才使美国没有成为闭关自守的国家,也才有了美国不断增加的世界贸易份额和不断扩大的世界影响。因此,在这一时期干预主义的经济思想成为贸易政策取向的必然,这种干预之所以成为贸易保护,是一个新兴国家发展民族经济的必要手段,也是确立资本主义经济制度所必需的资本积累措施。与此相对应,自由主义的存在成为时而出现的关税降低的偶然选择,这便是早期美国贸易政策选择的必然和偶然。
(二)放任主义的必然与干预主义的偶然
19世纪30年代和40年代,随着公路和运河网的建成以及铁路建筑的开始,美国的工商业开始起飞。以公司为组织形式的私人企业崛起,并逐渐取代了个人企业与合伙企业的位置,成为美国工业中的主要组织形式。这一时期,美国联邦政府的经济政策也开始向自由放任转化。在1837年危机中,马丁·范布伦总统怀疑“任何干预国内外商业正常活动的具体计划”是否合乎宪法。1857年危机中,布坎南总统则直率地宣称:“联邦政府不可能为对付周期性的现存弊病做很多事情。”1873年危机时,格兰特总统接受了国会众议院银行和货币委员会主席加菲尔德和财政部长的劝告,把“节约和紧缩”作为医治经济危机的一种“真正的药方”。1893年危机中,克利夫兰总统明确宣布:“人民出于爱国主义和热忱,应该支持他们的政府;但政府的职责却不包括资助人民[6]。”1907年危机中,尽管西奥多·罗斯福总统采取了有限的行动,但最终还是摩根以其银行和子公司的财力联合其它银行巨头,合力安排资金,阻止了可能发生的证券市场的崩溃。
在这一时期,正是美国高关税壁垒逐步形成的时期,自由主义的经济政策成为贸易保护的必然,政府的干预反而成为不时出现的自由贸易政策倾向的偶然因素。这在表面上看来是矛盾的,但却深刻揭示了美国贸易政策发展的辩证规律。因为,美国幼稚工业在保护中成长并壮大起来的同时,也孕育出了强大特殊的利益集团,在特定的美国政治结构中发挥着主导的作用。换言之,自由竞争导致垄断,垄断集团追逐和维护着贸易保护政策。而政府的干预则变成了对这种利益集团贸易保护的矫正。1828 年,美国国会通过立法大幅提高了关税,由于南部各州的强烈反对,联邦政府下调了关税,到1861 年南北战争爆发前,美国持续保持相对较低的关税率。所以,是由于南部各州的反对,而不是因为放任主义的影响使得美国降低了关税。这显示了美国对内对外政策的两重性,一方面对内推行放任主义,一方面对外推行保护主义策略。这种政策是美国保护工业发展,维护国家利益的基本策略,是一个问题的两个方面,也是放任主义或自由主义发展的一个阶段性特征。
(三)垄断主义的必然及其辩证结果
随着工业的蓬勃发展,频频爆发的经济危机使生产集中于规模越来越大的企业手中。在向垄断资本主义过渡的过程中,公司的发展及其规模的不断扩大,使公司本身在社会中的作用发生了演变,日益成为置公众利益于不顾、拼命寻求扩大私人商业机会的工具,于是,联邦管制便应运而生。从19世纪末至第一次世界大战前,与美国自由资本主义过渡到垄断资本主义的同时,联邦立法机构先后制定了《州际贸易法》(1887年)、《谢尔曼反托拉斯法》(1890年)、《联邦储备银行法》(1913年)、《克莱顿反托拉斯法》和《联邦贸易委员会法》(1914年)等法律,对经济进行干预和管制。这一时期,是放任主义向干预主义转变的时期。第一次世界大战一结束,美国经济便进入恢复战前状态的阶段,尽管一些战时管制措施已经在这一阶段的经济生活中留下了自己的印迹,但自由放任的思想和原则显然占有上风。
1929年秋开始的美国30年代经济大危机彻底粉碎了美国“自我管制的私人企业”的神话和自由放任理论的信条。这场危机是在美国垄断资本主义制度确立后爆发的,是在美国尚未建立起全国性经济干预和调控机制的情况下爆发的。正是在这一时期,美国出现了超贸易保护主义,《斯穆特—霍利关税法》把这一保护推到了极致,这是自由主义发展到垄断的结果,是垄断对自由竞争的遏制。在经济形势持续恶化的情况下,企业界中出现了一种美国经济发展史上极其重要的现象,即企业界本身开始呼吁和要求国家对经济进行干预。这是近百年来信奉自由放任的企业社会承认自我管制失败、承认国家在经济生活中的权威的表示,是垄断资本主义条件下国家必然对经济实行干预和管制这一规律的外在表现,也是资本主义经济发展到垄断资本主义阶段后的必然结果。
这时,美国贸易政策的演变再一次展现了其辩证性,政府的干预不是像建国初期那样提高贸易保护的程度,而是推动美国开始了自由贸易时代。1933年3月富兰克林·罗斯福总统上台后推行的新政,正是循着经济发展所展示的这条道路,加强国家对经济干预和管制的一种典型的综合性政策,在美国有史以来从未有过的深度和广度上建立起了国家对经济生活的干预和管制体制。正是从这时开始美国贸易政策开始转向自由贸易,这一方面是在美国干预主义对垄断利益的剧烈反弹所引起的美国贸易政策的转折;另一方面自由主义的发展从来就没有停息过,在高关税政策失败的教训中,自由贸易思想获得了巨大发展空间,这是一种逻辑必然;而从美国自由资本主义发展的整个过程来看,罗斯福新政的干预既是一种偶然,也是一种必然。
里根上台时,联邦债务总额为9,143亿美元,而里根6年任期中积累的债务就达10,326亿美元,超过了1981年以前历届总统欠债的总和,这其中,减税和增加军费开支是最重要的原因[7]。减税和增加军费引起的财政超分配形成了超过美国生产和劳务过度的社会需求,这种需求在本国产品竞争能力削弱的条件下要靠外国商品来满足,于是出现了巨额贸易逆差。所以,在这一时期美国贸易逆差,不是自由贸易政策引起的,而是和里根的经济政策有着不可分割的联系。然而,这却引发了贸易保护主义,美国却借口贸易赤字加强了所谓“公平贸易”政策,将贸易赤字的原因归于贸易伙伴的“不公平”做法,这再一次展现了贸易政策形成的复杂性,给我们以深深的启示。
(一)国际体系的结构特点影响了美国贸易政策
所谓结构,即为经济整体中各部分在一段时间内与其他部分处于相对稳定的状态,这一结构为活动主体企图实现它们的目标提供了机会和制约[8]。二战结束以来,美国贸易政策的主旨是自由国际经济秩序,但贸易保护主义始终贯穿其中,这其中有国际体系结构的必然。二战后以美国为中心的国际政治、经济结构使美国对外自由贸易经济政策占据主导地位,“只有存在一个领导国,这个国家能够利用本国的资源和影响建立和管理以自由贸易、货币稳定和资本自由流动为基础的国际经济时,才可能存在自由国际经济[9]”。美国利用霸权地位在美国具有产业竞争优势的领域推行自由贸易,而对于美国不具备竞争优势的产业,霸权结构使得美国有能力采取贸易保护主义;如果霸权衰落,贸易保护主义的表现就更加强烈,美国同早年日本的贸易摩擦出于对其产业竞争力的担心,对中国实行的贸易保护政策很大程度上是防止中国对其霸权地位的挑战,美国同欧盟之间不断的贸易摩擦也证明了这一点。美国对相对发展缓慢或者在规模和水平上无力挑战美国霸权的国家的贸易政策要宽松的多,贸易摩擦相对少得多。
(二)国际关系体系发展的阶段特性影响了美国贸易政策
与国际关系体系发展的四个阶段相对应[10],美国贸易政策也展现了不同的发展特点。“威斯特伐利亚体系的突出特点,就是主权国家构成国际体系的基本实体和大国(最初主要是欧洲国家)间的利益冲突和霸权斗争[11]。”面对战争频仍的欧洲,面对强大的欧洲各国和弱势的自己,美国选择了政治上的孤立主义和经济上的扩张主义,加之根深蒂固的重商主义影响、天然的“商业精神”和幼稚产业保护的现实需要,贸易保护主义似乎是必然的选择。在维也纳体系阶段,欧洲列强开始了疯狂的海外扩张,美国没有介入欧洲的冲突,却毫不迟疑地同欧洲列强一起开始了世界扩张。由于美国尚未取得优势地位,其大陆扩张表现为占领和吞并领土,其海外扩张则表现为世界市场的占领和建立与维护外部市场的自由与开放,一个广阔而自由的世界市场对美国工业化发展意义重大。与之相伴的是为了保护早期工业和北方集团主导下的贸易保护政策,而之所以美国能够自己执行贸易保护,却追求自由的世界市场,是得益于英国所坚持的自由贸易政策和同列强一起对亚非拉地区的殖民掠夺。凡尔赛—华盛顿体系虽然短暂,但对世界的影响却是深刻的,在这一体系下的国际矛盾更加激烈、冲突的烈度更强。已经取得了政治、经济和军事优势的美国,依然采取了高贸易保护主义的政策手段。这时,世界已经不能承受一个拥有庞大的经济总量的高关税政策,贸易战开始后,贸易秩序崩溃了,美国也陷入了严重的衰退。不过正是这种国际关系体系下的剧烈对撞,使美国认识到一个安全的世界经济体系的重要性,一个自由市场的世界体系的重要性。于是,变革开始了,发端于1934年的自由贸易政策,改变了世界贸易的格局,并在二战后开启了多边贸易合作的世界格局,也因此奠定了世界政治格局的发展基础。
“雅尔塔体系的突出特点,是在全世界制造了东西方对抗的两极格局,并把意识形态之争掺杂进现代国际关系的复杂纷争里[12]。”这是问题的一个方面,另一个相对不明显但并非不重要的方面是,冷战的结果是世界保持了和平,而世界市场体系的建立和完善,自由贸易政策的推动和发展,多边贸易体系和其他经济组织和体系的建立,为世界解决经济争端和利益冲突提供了有效的方式。因此,美国坚持了自由贸易的政策取向,贸易保护带有了明显的政治色彩, 这主要反映在美国对外贸易的国别政策和地区政策的差别待遇上。二战后以后,对西欧和日本等盟国实施的贸易保护行为一般采取较为宽容的态度,而对社会主义国家则采取了严厉的进出口限制。“美国不仅根据刚建立的关贸总协定体制的非歧视性贸易通用规则,允许盟友进入国内市场,还默认了事实上对其自身大量的歧视性行为,比如在这些国家恢复经济期间保持进口量和进行外汇控制,以及后来西欧成立的共同市场[13]”。进入20世纪90 年代,虽然美国逐渐放宽了对社会主义国家的技术产品出口,但仍不时利用人权、军控等问题实施贸易控制。
总之,美国贸易政策的演变是一个充满着辩证发展的过程,是对立统一的发展历史,更有必然与偶然的特征表现,在复杂多变的特性背后体现的是如何在复杂的利益冲突中实现多元利益的平衡。在贸易保护政策的实施中孕育发展着自由贸易思想,在自由贸易政策的执行时滋生和扩大了保护贸易思想,而在贸易互惠思想的政策表现上却是贸易自由与贸易保护政策的对立统一。“强势”总统和“弱势”总统的政治特点直接影响了美国贸易政策的制定和实施;经济政策的“干预”与“放任”的变奏在不同的政策背景下对美国贸易政策的影响不同,同样是经济干预主义,在早期工业化时期的贸易政策表现的是贸易保护,而在1929年“大危机”之后,则演化为自由贸易的战略;“霸权结构”在美国具有竞争力的产业中表现为推进自由贸易,而对美国不具备优势的产业则表现为实施贸易保护,美国贸易政策在国际体系的不同阶段也表现出不同的特点。为我们展现了丰富多彩的美国贸易政策辩证发展的演化过程。
[1]梅利亚姆.美国政治学说史[M]. 朱曾汶,译. 北京: 商务印书馆,1988: 62.
[2] Smith, H. (1989). Power game: How Washington works [M].New York: Ballantine Books, 14-15.
[3]李淑俊,倪世雄.美国贸易保护主义的政治基础—以中美贸易摩擦为例[J].世界经济与政治,2007(7):70.
[4] Schlesinger, A.M.Jr. (1986). The cycles of American history[M]. Boston: Houghton Miff l in, 221.
[5] Schlesinger, A.M.Jr. (1986). The cycles of American history[M]. Boston:Houghton Miff l in,220.
[6] Schlesinger, A.M.Jr. (1986). The cycles of American history[M]. Boston: Houghton Miff l in, 228-235.
[7]陈宝森. 美国经济与政府政策—从罗斯福到里根[M]. 北京:世界知识出版社,1988:864-869.
[8]罗伯特·吉尔平吉国际关系政治经济学[M].杨宇光等济译. 北京:经济科学出版社,1989:99.
[9]罗伯特·吉尔平.全球政治经济学—解读国际经济秩序[M].杨宇光等,译.上海:上海人民出版社,2006:86.
[10]国际关系体系发展的四个阶段:威斯特伐利亚体系、维也纳体系、凡尔赛—华盛顿体系和雅尔塔体系.参见:刘德斌.国际关系史[M].北京:高等教育出版社,2003:3.
[11]刘德斌.国际关系史[M].北京:高等教育出版社,2003:3.
[12]刘德斌.当代国际关系问题[M].长春:吉林大学出版社,2003:7.
[13]I.M.戴斯勒.美国贸易政治[M].王恩冕,于少蔚.译.北京:中国市场出版社,2006:113.