《协调制度》与现代化海关发展

夏 阳 陈颖怡

中国改革开放的30年，也是中国海关事业不断改革创新、探索建设现代化海关的30年。1980年，中国恢复关税的统一计征，当年海关税收31.8亿元人民币。此后，海关关税征管工作一步一个台阶，取得令人瞩目的成就。以《商品名称及编码协调制度》（以下简称《协调制度》）为基础形成的商品编码目录为信息化管理商品提供了良好的载体，是关税征管最基本最重要的工具。本文以《协调制度》在中国的发展为切入点，从一个侧面回顾海关税收征管30年的成就。

一、《协调制度》在中国的应用，是中国海关 税收征管制度的一项重大调整，是中国贸易与国际接轨的重要举措

（一）《税则》是一个国家关税政策的具体体现，《协调制度》是《税则》目录结构的基础。

《中华人民共和国进出口税则》（以下简称《税则》）是根据国家关税政策以及有关国际协定以法律形式确定的按进出口商品不同类别排列的关税税率表。它是海关区分不同进出口商品适用不同税率计征关税的法律依据，也是国家关税政策的具体体现。

根据《关税条例》第三条和第三十一条，《税则》是《关税条例》的组成部分；纳税义务人应当按照《税则》的规定对其申报的进出口货物进行商品归类。由于报关使用的是《税则》，因此外贸从业人员了解《税则》多于《协调制度》，但实际上中国《税则》是以《协调制度》为基础转换而来的。

《协调制度》采取6位编码，将各种商品分为21类97章，中国《税则》采取8位编码制，前6位直接采用《协调制度》编码，后两位是中国在《协调制度》分类原则和方法的基础上，根据中国进出口商品的实际情况增加的编码。中国1992年6月签署加入《协调制度公约》，按照《协调制度公约》规定，缔约方必须将《协调制度》的目录结构引入到本国《税则》中，《税则》中商品的目录和《协调制度》存在唯一的对应关系，而且《税则》的归类原则和归类方法应与《协调制度》完全一致。以1992年首次《税则》转换为例，中国全部采用《协调制度》5019个6位数子目，并在此基础上加列了1231个7、8位数级的本国子目，形成了1992年版的《税则》。

（二）《协调制度》具有国际通用特征，是国际贸易的标准工具和通用语言。

在国际贸易实践中，人们认识到，各国之间为了更加有效地进行交流、谈判与协调，必须对商品目录进行系统、科学地分类。建立一种统一的、为世界各国所共同接受和遵循的商品分类目录，成为国际贸易发展的共同需要。《协调制度》就是顺应这种国际贸易实践需要而产生的一种国际通用商品分类标准，是一部完整、系统、通用、准确的国际贸易标准工具和通用语言。《协调制度》自1988年1月1日起正式生效，是《协调制度公约》的组成部分，对缔约方具有强制约束力，是世界海关组织（以下简称WCO）管辖下最重要的法律工具之一。它适应有关国际贸易的各方面需要，既适于作海关《税则》目录，又适于作对外贸易统计目录，还可供国际运输、生产部门作为商品目录使用。

目前世界上有204个国家和地区正式采用了《协调制度》，应用范围涉及98%以上的国际贸易，被誉为WCO最成功的目录，在多边关税谈判和多边关税协定实施上发挥着基础作用。世界贸易组织框架下的一系列贸易协定的具体规定（包括关于制药产品、民用航空器产品、信息技术产品等贸易协定）均以《协调制度》编码作为基本载体。

（三）《协调制度》应用于中国，在中国关税制度改革中具有标志性作用。

随着中国改革开放逐步深入和对外经济贸易进一步扩大，1985年版《税则》（以《海关合作理事会商品分类目录》为基础的《税则》）已经不适应实际需要；同时，在中国申请恢复《关贸总协定》席位时，需要提供以《协调制度》为基础的贸易统计数据作为关税减让谈判的基础。因此，形势要求中国的《税则》和统计目录要尽快采用《协调制度》，与国际惯例接轨，并深化改革，促进对外贸易发展。这是中国关税制度的一项重大调整。

从1986年开始，中国海关组织专家翻译《协调制度》，并以此为基础着手编制和转换中国《税则》和统计商品目录的工作。经过数年的准备，在归类前辈们的努力下，中国海关于1992年1月1日成功实现转换，正式采用了《协调制度》，并组织完成了中国《税则》的修订工作。协调制度每4-6年都要作一次大的转版升级，在总署指导下，由广州海关牵头的《协调制度》国际业务组及时高效完成了《协调制度目录》及注释的翻译转换工作，极大地推动了协调制度在中国的普及和应用。

二、《协调制度》法律地位的确立，是税收征管制度走向规范化和法制化的关键阶段，是依法征税的重要基石

（一）《协调制度》在中国的法律地位不断巩固，与中国海关税收征管制度的法制化进程同步

1985年1月8日，国务院第57次常务会议审议通过了《关税条例》。《关税条例》是由国务院制定的行政法规，属《海关法》的下位法，法律效力仅次于《海关法》，是关税征管具体实施的法律依据。在社会经济飞跃式发展的时代背景下，《关税条例》经过多次修订，使海关税收征管工作不断走向规范化和法制化。《协调制度》以《税则》为本土表现形式，其法律地位在此进程中不断加强。

1992年4月实施经修订的《关税条例》，第七条概括性地规定了《税则》是商品归类的依据，《协调制度》落户中国的第一年，即具备了法律强制力。

2001年1月，新的《海关法》实施，第四十二条规定进出口货物的商品归类按照国家有关商品归类的规定确定。《海关法》所称有关商品归类的规定就是指中国海关目前采用的《协调制度》归类原则。

2004年1月新的《关税条例》实施，条例第三条明确了《税则》由国务院制定，是《关税条例》的组成部分，《税则》的法律地位已无可争议。

（二）《协调制度注释》法律地位的确立，进一步坚实依法征税的基础

《商品名称及编码协调制度注释》（以下简称《协调制度注释》）是WCO为确保各缔约方能够统一理解、准确执行《协调制度》而主持编制的。该注释按照《协调制度》“类、章、目”的顺序，逐类、逐章、逐目进行解释，是关于《协调制度》各品目商品范围及所涉及商品的最权威解释。中国海关已将1992年、1996年、2002年和2007年版的《协调制度注释》全部翻译成中文，称为《进出口税则——统计目录商品及品目注释》（以下简称《税则注释》）。《协调制度注释》不是《协调制度公约》的组成部分，对缔约方无法律约束力，但从2002年开始，基于进一步确立和加强海关在进出口货物商品归类管理中主体地位的考虑，海关总署以公告形式（2002年第3号公告）确定《税则注释》为我国商品归类的法律依据之一。《协调制度注释》的法律地位亦由此确立，构成了我国海关税收法制体系的一部分，进一步提高了我国税收征管执法的规范性和透明度，坚实了依法征税的法律基础。

三、《协调制度》在中国的社会影响力日渐增长，是海关实现关税持续增长的基本工具，是在国际贸易中维护国家利益的重要平台

（一）《协调制度》的税收征管作用不断加强，政府和行业在《协调制度》规则下实现各自的政策目的和经济利益

自1992年1月《协调制度》在中国实施以来，《协调制度》在税收征管工作中发挥的基础作用日渐受到社会各界重视。

首先，《协调制度》在政策决策层面的应用范围不断扩大。随着中国参与经济全球化进程的加快，现行的关税及进口环节税征收、原产地管理、自贸区谈判、进出口许可证管理、贸易保障措施、通关程序和风险管理、守法评估、军控、检验检疫和环保管理以及中国实施的其他各类非关税措施，均离不开《协调制度》技术的应用。中国现约有国家发展改革委、财政部、质检总局等20个部、委、办、局在制订涉及本部门的相关政策时，不同程度地涉及协调制度技术的应用。2003年前，以《协调制度》为基础的《税则》全称为《中华人民共和国海关进出口税则》。由于使用范围的扩大，2004年略去“海关”二字，称为《中华人民共和国进出口税则》。

其次，《协调制度》在经济领域的价值地位日益体现。各行业逐步意识到《协调制度》在进出口贸易中具有透明性、可预测性和非歧视性的特点，加强了对《协调制度》及其注释的研究，为企业开展进出口贸易活动提供了帮助。在中国《税则》中增列“远程载波电表”子目，为相关行业的发展扫除了障碍；增列“汽车散热器”子目，仅涉及该类商品的物流一项就带给企业每年超过数百万元人民币的直接经济效益。在国际上，中国海关与行业合作，经过近2年的努力，历经5次WCO协调制度委员会会议，纺织物外底鞋的归类取得了有利于中国的结果，避免了中国制鞋业在出口欧盟和美国时的重大损失。在WCO协调制度委员会上，中国海关与美国、欧盟海关就IGBT模块的归类进行了多轮交锋，对世界粮农组织目录提出修改意见，对“INN94至100”等涉及中国产业利益的议题深入调研，取得有利中国的结果，保护了相关产业的利益。

（二）1992年开始中国关税水平逐步下降，《协调制度》在关税持续增长过程中发挥了重要的基础作用

为了发展本国经济，积极参与国际竞争，1992年国务院决定，在若干年内逐步降低中国关税税率，使之达到发展中国家的平均水平，中国的关税总水平从1992年的42.5%一直降至2010年的9.8%。与关税总水平下降的趋势相反，中国海关税收持续增长。1984年首次突破百亿大关；经过15年较平缓的发展，1999年税收1590.67亿元，首次突破千亿大关，由此进入飞跃式发展的通道，至2009年税收达9213.57亿元。《协调制度》是海关实现税收持续增长的最基础工具，在多次《协调制度》转换中，通过增加税目，扩大并稳固了海关税收基础，关税收入没有降低，调控功能没有弱化，同时有实质性的增强，为实现中国关税制度从原来的“高税率、多减免、窄税基、低征收”，朝着“低税率、少优惠、宽税基、实征收”的方向逐步转化，提供了高效的政策执行平台。

第一次转换：1992年，中国当时所用《税则》是1985年以《海关合作理事会商品分类目录》为基础制订的，与《协调制度》的分类结构完全不同，不论是税目还是税率都不能直接对应。经过转换，1992年版《税则》在《协调制度》5019个6位数子目的基础上，加列了1231个7、8位数级的本国子目，比1985年《税则》增加了4152个税目。当年关税总水平42.5%；税收380.96亿元。

第二次转换：1996年，中国对《税则》进行了《协调制度》的第二次转换工作。1996年版《税则》税目增加了299个，达6549个。当年关税总水平23%；税收793.10亿元。

第三次转换：2002年，世界海关组织对1996年版《协调制度》进行了全面修订，打破了原来的目录结构。同时，为履行中国入世关税减让的承诺，2002年版《税则》的税目和税率都发生了很大变化，税目由2001年的7111个增加到7316个；增加了协定税率一栏，这是与以往《税则》税率的最大不同，是中国关税政策进一步完善发展的标志。当年关税总水平12%；税收2590.6亿元。

第四次转换：2007年版《协调制度》修正案于2004年6月26日经海关合作理事会审议通过，自2007年1月1日起正式实施。修订后，《协调制度》6位数的编码总数从5224个减少到5052个；但转换后，《税则》税目由2006年的7605个增加至7646个。当年关税总水平9.8%；税收7584.62亿元。

（三）中国海关对《协调制度》的运用日趋成熟，借助《协调制度》维护本国利益的作用日渐显现

《协调制度》在国际的发展历史可追溯至1970年，由联合国欧洲经济委员会向海关合作理事会建议成立研究小组，负责研究建立国际商品分类制定的可行性。由于世界经济发展的不平衡，发达国家对《协调制度》的参与程度较发展中国家深入，反映的商品以欧美等国家的利益为多，甚至有些商品的分类存在特定的导向。如2007年版《协调制度》关于高新技术（尤其是信息技术）产品目录结构的重组只是一个改革不够彻底的妥协方案，是在美、欧、日、加等4国所提出的修订议案基础上形成的。随着发展中国家经济实力的增强和对外贸易的增长，各国力图通过广泛参与《协调制度》的制定或修订来争取本国经济利益，《协调制度》背后隐藏着深厚的国家利益和政策取向，成为各国经济利益角力平台之一。

随着中国参与经济全球化进程的进一步加快，在《协调制度》框架下，中国海关积极开展争取国家经贸利益和处理国际贸易争端等工作，派代表参加了协调委员会历次会议，共对超过300项议题提出对案，并取得了突破性进展。如成功修订“茶叶”的注释，使中国传统优势产品“普洱茶”纳入2012年版《协调制度》目录的“茶叶”范围，为普洱茶参与国际竞争创造了有利条件；成功争取“百合花”在2012年版《协调制度》目录中具体列目，保证了中国鲜花的顺利出口；中国“登机桥”出口量占世界的40%，“登机桥”的归类争议是困扰企业国际发展的难题，经过3轮WCO会议谈判，中国以28：4的绝对优势，通过“登机桥”在2012年版《协调制度》目录中具体列目的议案。

四、结语

中国海关不断探索科学的治关理念，创造了海关事业30年的新辉煌。1992年小平南巡，掀起神州大地又一轮改革开放热潮，也正是这一年，中国海关正式和首次实施《协调制度》。《协调制度》在中国的发展凝聚了几代关税人的汗水和智慧，从一个侧面反映了海关人对海关事业发展的忠诚和热爱，反映了海关对中国外经贸发展做出的巨大贡献。谨以此文纪念恢复关税征管30年。

[1] 高融昆.海关税收征管[M]. 北京: 中国海关出版社.2010.

[2] 刘广平.协调制度与海关商品归类[M]. 北京: 中国海关出版社. 2002.

[3] 广州海关教材编审委员会.广州海关审单工作实务[Z].广州海关. 2006.

[4] 广州海关教材编审委员会.广州海关关税工作实务[Z].广州海关. 2006.

[5] 广州海关教材编审委员会.广州海关历史概况[Z].广州海关. 2006.

[6] 广州海关归类分中心.广州海关归类化验论文集[C].2003.

[7] 全国海关教育培训中心.世界贸易组织（WTO）基础知识[Z]. 2000.

[8] 中华人民共和国海关总署.海关总署协调制度商品归类技术委员会政策分委会论文集[C]. 2010.

[9]海关总署关税征管司.进出口税则商品及品目注释[S].北京.中国商务出版社. 2007.

[10]海关总署关税征管司. 2010年版中华人民共和国进出口税则[S]. 北京.中国海关出版社. 2010.