美国应对公共突发事件的特点及启示

陶良云，胡旭东

（1.中南大学公共管理学院，湖南 长沙 410072；2.国防科技大学指挥军官基础教育学院，湖南 长沙 410072）

美国应对公共突发事件的特点及启示

陶良云1，2，胡旭东2

（1.中南大学公共管理学院，湖南 长沙 410072；2.国防科技大学指挥军官基础教育学院，湖南 长沙 410072）

美国已建立起一套健全且快速有效的国家灾害应急体制，实现对具有全国性影响的各种类型、规模公共突发事件的高效率、高效益的准备、应对和事后恢复，在公共安全管理体制的发展，法律基础建设，管理体系的系统化、标准化等方面，对我国都具有一定的启示。

美国；公共突发事件；特点；启示

近年来，中国和美国都多次遭到自然灾害等公共突发事件的袭击而造成重大生命财产损失。美国应急管理历史较长，形成了一套健全且快速有效的国家灾害应急体制，行政执法有力，法律法规健全，在应对公共突发事件方面取得的不少成功的经验值得我们借鉴。

1 美国“应对公共突发事件”组织机构及职能

美国是一个联邦制国家，在其民主的法律制度下，各州制定和实施各自的法律制度。由此，美国各级应对公共突发事件的机构设置，从联邦政府、州、郡到市共四级都带有明显的联邦制特点，上级对下级只是起协调作用，州以下组织机构名称不一，联邦政府以下各级机构的权力归属于各级政府，并严格遵照相关法律制度行使。

1.1 联邦紧急救援管理局

联邦紧急救援管理局简称“费马”（FEMA），是美国联邦政府“应对公共突发事件”组织机构，由前美国总统卡特于1979年下令成立，其主官的地位与国务院部长级同级。2003年，FEMA并入国土安全部，每年有25亿美元的突发事件应急基金。FEMA下设5个职能部门：应急准备部、缓解灾害影响部、应急反应部、灾后恢复部、区域分局管理办公室，全职工作人员2 600人，还有符合应急工作标准的志愿者（或兼职人员）4 000人。FEMA的职责范围涵盖地震、飓风等各种自然灾害，以及环境、卫生甚至核领域的各种突发公共事件，全面负责应急准备、预防、监测、响应、救援和灾后恢复工作。

1.2 州紧急救援管理局

州紧急救援管理局简称“石马”（SEMA），是州政府“应对公共突发事件”组织机构，但具体某个州往往称为“某某州紧急救援管理局”，如马里兰州则称为“马里兰州紧急救援管理局”（Maryland Emergency Management Agency），简称“密马”（MEMA）。州紧急救援管理局作为州政府下设的协调机构，负责全州及周边地区的公共突发灾害事故，涉及的公共突发灾害事故包括火灾、地震、飓风、大面积停电（停水）、重大交通事故等。其人事、财政直接由州政府管理，一旦发生突发灾害事故，该局有权直接调遣各相关部门人员参与处置。

1.3 郡政府紧急救援处置中心

郡政府紧急救援处置中心简称“石尔克”（CEOC）。“石尔克”是郡政府下设的行政部门，内设有财政岗、消防岗、医疗岗、运输岗、宣传岗、物资岗等指挥岗位，这些岗位常设但不常在岗，只有在发生了紧急灾害事故时，各岗位由政府相关部门立刻派人到岗，各岗位负责人为队长，在郡政府紧急救援处置中心主任的领导下，直接指挥全郡及周边地区进行紧急灾害事故的救援工作。

1.4 市政府紧急救援处置办公室

市政府紧急救援处置办公室简称“司尔”（CEOO），内设消防队。工作人员根据市辖区的大小和人口的多少而定，特设市或特大城市的工作人员视情况而定，如华盛顿特区下设的联合信息指挥中心，其机构和人员设置比郡的要大要多。郡辖市的紧急救援处置办公室是地方政府进行紧急救援的具体执行单位，主要进行安全宣传和检查工作，定时向上级汇报当地情况。市紧急救援处置办公室消防队员属现役，一般有消防队员 20人，另有7个消防站和消防义务工2 000人，分布城区内外，随时参加灭火工作。

2 美国近年来应对和处置公共突发事件的特点

美国近年来应对和处置公共突发事件情况，主要以“9·11”事件为分水岭，美国政府在“9·11”之后将应对公共突发事件放在至高无上的地位，有效地保护了国土安全和处置重大公共突发事件，有以下几个方面值得我们学习和借鉴。

2.1 建立健全法律体系，有力保障

美国涉及突发公共事件应急处理的法律数量相当可观，内容十分详尽，主要包括灾害应急处理、紧急状态和反恐等3个方面，为应急责任机构职责的履行、人员及资源的调配以及信息的发布和共享提供了有力保障。

早在1950年，美国就制定了《灾害救助和紧急援助法》，它是美国第一个与应对突发公共事件有关的法律。1990年出台《国家地震灾害减轻计划法》，规定 FEMA为应对地震灾害的主要责任部门。1992年，美联邦紧急事务管理署、商务部、国防部等27个部门和美国红十字会共同签署了《联邦紧急反应计划》，综合了各联邦机构预防、应对突发紧急事件的措施，为各州和地方政府应对恐怖袭击、灾难事故和其他突发公共事件提供指导。

“9·11”事件发生后，防范和处理恐怖事件成为美国应对突发公共事件的重中之重，为此，美先后于2001年和2002年颁布了《反恐怖法案》和《国土安全法》，将应对各类恐怖事件纳入国家危机管理的体系中，赋予相关部门更大的权力，加大对恐怖活动的打击和惩处力度。2004年12月，《国家应急计划》出台。作为国家层面的重大突发公共事件应急行动计划，其目的是要通过一系列活动建立一个综合性的、全国的、针对所有灾害的方案，包括预防、准备、应急和灾后恢复。它涵盖了复杂的和不断变化的对恐怖主义的威胁和行动、主要灾害以及其他突发公共事件进行预测或响应所要求的全部范围，也为开展长期的社会复苏和缓解活动提供了基础。它强调在重大突发公共事件发生的事前、事初、事中和事后，要全方位调集和整合联邦政府资源、知识和能力，实现联邦、州、地方各级政府、非政府组织、私营部门和公民力量的整合和行动的协调统一，以保证最大限度地向美国面临的各种威胁宣战。

2.2 统一管理 标准运行，协调一致

从国土安全部下属的“联邦紧急救援管理局”到最基层的“市紧急救援处置办公室”，联邦政府及以下各级政府都必须全力支持应对紧急救援管理处置运作。当某地发生紧急突发事件，当地政府主要负责人立刻前往指挥中心，协调各部门参与紧急救援工作，保证将人员伤亡和财产损失降至最低程度。如2005年马里兰州发生飓风灾害，该局成功地协调各部门进行处置，成功帮助4 000多个家庭安全转移，为1 300多个家庭重建了家园。

具体应急过程中，采取属地管理和统一管理相结合、分级响应和全面响应相结合。2004年，美国国土安全部推出“国家事故管理系统”，规定了美国各级政府对突发公共事件应急的统一标准和规范，以期实现“统一管理”和“标准运行”。所谓“统一管理”，即应急响应时，各级机构使用共同的词汇、术语、密码、频率等，发布统一的指令进行统一指挥，使不同部门和不同区域指挥官在沟通时不存在障碍和误解。“标准运行”，即在应急工作的各阶段，遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通信联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等，都要采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。

2.3 科技与财力创效率，确保安全

美国政府在处置公共安全事务上一直致力于科技的开发，为了在处理紧急突发事件中保证信息畅通，于1993年开始组织人员开发“紧急警报系统”（Emergency Alert System）应用于各级应对突发事件管理部门，并不断升级更新，保持科技领先，确保信息畅通。如华盛顿特区联合信息指挥中心办公大厅，分为三个服务区：无线电对讲机控制系统区（专为警察、消防和医疗使用，警察使用占总量的80%，为了确保信息畅通，在华盛顿特区设有 10个接受站）；911紧急救助电话系统区（主要是接听紧急救助电话，只要求助电话一响，该服务区的电子银幕上能立刻显示其号码和具体方位，并立即转接到无线电对讲机控制系统区，再由该区指挥调度处置）；311市民求助电话或市民查询热线（主要是接听市民日常生活需求或查询帮助，同样，电话一响，该服务区的电子银幕上能立刻显示其号码和具体方位，为求助者找到最便捷的方式）。以上三个系统区的科技含量和畅通的信息渠道，为华盛顿特区的安全和市民的便利提供了保障。

另一方面，美国对待公共突发事件拥有大量的资金保证。在处置紧急突发事件方面，为了确保国土、市民的人身和财产安全，不惜财力，组织科技人员开发安全技术，确保安全保障处于可靠的地步，且备有多种使用方案。从美国国家导弹防御系统的开发，到公众日常生活的安全，都不惜投入大量的财力。如“9·11”事件后，华盛顿和纽约市，每天2架军用直升机在空中盘旋、巡逻；再如，美国各郡紧急救援处置中心，每年要用飞机把全郡的鸟瞰图拍下来，对每个地方存在的隐患及时了解，如化学毒品的存放，居民建筑物存在消防安全隐患等等。可以说，美国政府为了确保安全，不惜代价，舍得投入，把安全触角延伸到了每个角落。

3 对我国的启示

美国在紧急救援管理方面所取得的经验，对我国应对公共突发事件有如下启示：

3.1 完善法律体系，依法办事

现代社会是法治社会，市场经济是法治经济，我们不仅要加强立法工作，而且要真正做到依法办事，才能使社会经济走上良性运行的发展轨道。因此，我们在处置公共突发事件包括处理社会问题和自然灾害时，使紧急救援处置工作和灾害重建恢复工作保持快速有序进行。美国“9·11”事件后，6周内即颁布《爱国法》，并于2002年11月布什总统签署《国土安全法》，2003年成立国土安全部，将联邦紧急救援管理局纳入旗下来协调全美的紧急救援管理工作，形成了全国性的综合应急管理机制，从而有效地保障了国家领土和国民的生命财产安全。我国还未成立全国性的综合应对公共突发事件的管理机制，需要进一步颁布实施相关的配套法律法规，而且应对公共突发事件临时协调机构挂靠在无权无财的各级公安机关，致使我国在面对重大公共突发事件时，存在协调不力、反应迟缓、处理困难等问题，这些都有待于我们尽快解决和完善。

3.2 加大队伍建设，增强培训

我国正处于社会转型加速期，同时又处于极端恶劣天气多发期，人为的灾难和自然灾害将可能发生，我国各级政府要顺应社会发展，改革管理体制和运行机制，充实一线执法部门，真正增强职能部门的执行能力和加强对执法部门的支持和保护，进一步强化尊重人权意识，事事以人为本，将公共突发事件降至最低损失或影响，保障国家不受外来侵犯和人民生命财产安全。组建培训基地，完善多层次、多警种的培训工作，处置紧急突发事件不仅要有有经验的管理人员，更需要有战斗在一线的综合素质高、业务水平精的各警种。要达到如此目的，唯有建设好培训基地，实行多层次、多警种的培训工作。我们要认真总结以往的培训经验，学习消化先进国家经验，取长补短，根据国情、社情，不断地提高培训工作水平。

3.3 加强警民协作，科技强国

我们必须大力实施科技强国强警战略，切实把科学技术作为第一生产力。公安执法机关担负着惩治罪犯、保护人民的神圣职责，必须时时牢记加强实战技能训练和科技强警观念，即通过实战技能训练和掌握科技来增强执法实力。首先，大力培育科技意识、科技精神和科学决策氛围，自觉与落后的工作方式、管理模式、陈旧观念告别；其次，要加强科技人才队伍建设。重用科技人才，把有技术懂科学的干部选派到相关领导岗位，使他们成为将科学技术转化为现实生产力、管理高效的主力军。加强各级领导干部的现代科技知识培训，普及基层民警的实战技能和管理方式培训，以立法的方式将培训工作规范化、日常化，使他们真正成为学科学、用科学的带头人和示范者；最后，要加大科技投入，加强科研攻关，促进研发与成果的应用推广，从而加快实施科技强国强警战略的步伐。

1 毛瑞明.美国“应急管理”对我国的启示［J］.贵州警官职业学院学报，2008（4）

2 谢晶莹.政府应对公共突发事件工作探析［J］.中国应急救援，2010（3）

3 吴桢嵘、徐普平.提高各级党政机关应对公共突发事件能力对策研究［J］.铜陵学院学报，2009（6）

4 刘 毅.突发事件防范及应对措施思考［J］.北京观察，2008（4）

The US deals with the Public Thunderbolt’s Characteristic and the Enlightenment

Tao Liangyun, Hu Xudong

The US has established a set perfect and the fast effective national disaster emergency system, realizes to has nationwide influence each kind of the type, the scale public thunderbolt’s high efficiency, the high benefit preparation, to deal with restores afterward, sends in the public security management system the exhibition, the legal base construction, manages aspects and so on system’s systematization,standardization, has certain enlightenment to our country.

US; public thunderbolt; characteristic; enlightenment

D771

A

1000－8136（2011）06－0122－03