“一退两还”政策运行机制及补偿政策的完善——以吴起县为例

贾丽丽

(西北农林科技大学经济管理学院,陕西杨凌712100)

1 引言

为改善生态环境,我国实施了退耕还林还草工程,于2002年1月正式全面启动,计划在10年内完成0.07亿hm2的退耕还林目标。截至2010年年底,退耕还林总面积将达到0.15亿hm2,工程总预算达到3 370亿元(徐晋涛等,2004)。依目前进度看,我国退耕还林工程主要分为2个阶段,即一期工程和二期工程,这两期工程的相关政策有所差异,主要是补贴政策的微调。政策的微调对工程参与各方都产生了一定影响,其中最主要的是对工程的供给主体,即以私人利益为目标的农户的影响。微观主体农户作为理性经济人必然会在政策变化后对参与工程的成本收益进行新的权衡,之后作出行为选择,而其行为恰恰关乎工程成果的巩固,因此,了解变化前后的政策是了解农户行为的基础,也是巩固工程成果的前提。

2 政策运行机制

2.1 调查区域概况与调查方法

吴起县位于延安市西北部,属黄土高原梁状丘陵沟壑区,于1999年一次性退耕10.4万 hm2,并率先启动了退耕还林工程,成为全国退耕还林退得最早、还得最快、面积最大、群众得到实惠最多的县份之一,截至目前也是退耕还林成果最有效的地区之一。虽然取得了一定成果,但由于政策有限可持续性,仍存在一些现实的问题。笔者及所在调研组于2010年8月前往吴起县进行了为期半个月的调研,调研对象主体是退耕农户及相关管理者,包括村干部以及乡镇县政府,具体方法包括问卷调查、半结构式访谈及案例研究。依据地理位置选择了4个乡(镇),之后在每个乡(镇)中随机抽取4个行政村,共完成调查问卷256份,有效问卷248份,访谈及案例也获取了大量资料。

2.2 一期工程政策

一期工程政策以2000年国务院的《退耕还林条例》主,主要包括影响工程供给主体——退耕农户的政策主要有补贴政策、责任分配政策以及林权政策。

2.2.1 补贴政策

2000年的补贴政策为向退耕户提供粮食补贴,标准依流域划分,长江流域每亩地每年补助原粮150kg,黄河流域每亩地每年补助原粮100kg,每千克粮食按1.4元折算,由中央财政承担,补贴年限为生态林8年,经济林5年,草地2年,并要求生态林和经济林的比例要达到4∶1;向退耕户提供现金补贴,在补贴年限内,现金补贴标准按每亩退耕地每年补助20元安排,用于补贴农民的医疗、教育等方面必要的开支;向退耕户无偿提供种苗,退耕还林(草)所需种苗,由林业部门负责组织供应,经费标准是每公顷地750元(徐晋涛等,2004)。

2.2.2 责任分配政策

2000年一期工程政策规定实行省级政府对退耕还林还草试点工作负总责和市(地)、县(市)政府目标责任制。退耕还林还草试点工作,实行目标、任务、资金、粮食、责任到省。各有关省级政府要确定一位省级领导同志具体负责,并认真组织实施好退耕还林还草试点工作。市(地)、县(市)、乡级政府也要层层落实退耕还林还草试点工作的目标和责任,实行目标管理责任制,层层签订责任状,认真进行检查和考核,确保试点工作顺利实施。另外还实行项目责任制,确定项目责任人,对退耕还林还草的数量、质量、效益和管理负全责。

2.2.3 林权政策

2000年一期工程政策为在确定土地所有权和使用权的基础上,实行“谁退耕、谁造林(草)、谁经营、谁受益”的政策,将责权利紧密结合起来,调动农民群众的积极性,使退耕还林还草真正成为农民的自觉行为。农民承包的耕地和宜林荒山荒地,植树种草以后,承包期一律延长到50年,允许依法继承、转让,到期后可按有关法律和法规继续承包。退耕还林还草任务完成后,由当地林业、农业主管部门进行核实和登记,并由当地人民政府依法发放林草权属证书,明晰权属,使农民退耕后能安心地从事林草管护和其它生产,并为防止复垦提供法律保障。

2.3 二期工程政策及其运行机制存在的问题

2007年退耕还林工程进入第2期,退耕政策维持一期工程目标责任制和项目责任制结合、私人承包制不变,只对补贴政策进行了微调,即补助标准有所变化：长江流域及南方地区每公顷退耕地每年补助现金1 575元;黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金1 050元。原每公顷退耕地每年300元生活补助费,继续直接补助给退耕农户,并与管护任务挂钩。补贴政策变化后,对于吴起县的农户来说,粮补减半,原有的生活补助成为管护费。经过调研发现：二期政策运行机制中的一系列问题集中体现为弱激励的问题,具体包括补贴减半引起的激励不相容、管护费“一刀切”发放方式导致的弱激励、目标责任制中对基层干部激励不足以及林地产权不明晰导致的弱激励。而弱激励主要是指对农户管护林木行为的弱激励,因为工程截止目前来看,林木管护与否很大程度上影响着退耕还林成果的维护,影响着工程的可持续性。因此接下来笔者分4个方面来探讨目前政策对林木管护的弱激励问题。

2.3.1 补贴减半引起的激励不相容

政府在政策设计时需要考虑到农户的激励相容问题,激励相容性对退耕还林工程的执行及成果的巩固都起着相当重要的作用。对农户的激励主要体现在补贴政策上,目前处于工程的二期阶段,而补贴政策较一期工程时发生了改变,农户直接获得的现金形式的粮补减少为原先的一半,这对退耕农户来说无疑使激励程度降低了不少。从退耕农户角度来分析参与退耕还林工程成本收益,考虑农户的货币性成本收益和非货币性成本收益可得到以下时间函数,为更好分析农户净收益,引入贴现率将农户参与工程的未来收益转化为现值(危丽等,2006)：

NRA(t)=RA(t)-CA(t)=[RAM(t)+RAN(t)]-[CO(t)+CAP(t)+CAN(t)]/(1+r)t.

NRA为净收益,RA为收益,CA为成本,RAM为货币性收益,RAN为非货币性收益,CO为机会成本(即农户继续种粮的净收益),CAP为货币性成本,CAN为非货币性成本。

当二期工程补贴政策调整后,退耕农户直接获得的现金形式的粮补减半,即货币性收益RAM减少,且农户有着不满意的情绪,即非货币性成本增加,则农户参与过程净收益减少,对农户的激励性减弱了。且由于收益减少幅度为50%,相对较大,因此本来在补贴方面的较强激励变为了较弱的激励。

2.3.2 管护费“一刀切”发放方式导致的弱激励

目前在对农户的补贴款中有70元的现金形式的粮补,20元的管护费用,合计的90元会发放给每一个退耕农户,20元的管护费虽然政策上要求与管护情况挂钩,但实际上由于现实中管理者与退耕农户的信息不对称,20元的管护费并没有依据实际管护情况来发放。而且实际中农户管护行为的差异很大,有些农户本来积极管护,但看到同村农户从未管护结果依然获取管护费,则原本参与管护的农户也放弃了管护,管护金这样无差异的发放方式导致了对某些农户管护行为的激励水平下降,如此不利于林木成果的巩固,不利于退耕还林工程的可持续性。

2.3.3 目标责任制中对基层干部激励不足

现行政策中对退耕还林责任的分配落实采用目标责任制,并包含多种委托——代理关系。具体讲,各市、县都成立了由市或县主要领导及其计划、财政、林业、农业、土地和粮食等部门的负责人组成的退耕还林领导小组作为责任委托人。在责任委托人的组织部署下,规制责任被层层分解到基层政府,即县级领导包乡镇、乡镇领导包村、基层一般干部包村民小组,逐级落实责任。在这种规制结构中,上级官员和下级官员关于退耕农户经营活动的信息是不对称的,下级官员由于责任范围比较小而能深入了解退耕农户的经营活动,从而能够掌握更多的信息(王小龙,2004)。在退耕还林工程中,基层干部直接与退耕农户往来,责任范围仅限于本村甚至本组,能够获得真实的一手信息。然而,这种目标责任制下的委托代理关系却很难提供给基层官员足够的经济激励和行政激励以诱使其认真履行自己的规制职责,而更糟的是,基层干部往往在当地都具有广泛的由血缘及地缘关系组成的关系网,极易诱发基层干部与退耕农户合谋的寻租行为。基层干部掌握农户信息很充足,由基层干部对农户管护行为进行监督指导可以起到良好成效,然而对基层干部的激励不足导致其未能充分发挥这种监督指导作用。

2.3.4 林地产权不明晰导致的弱激励

对于林木产权的问题现行政策中规定实施的是私人承包制,且具体规定在退耕还林还草任务完成后,由当地林业、农业主管部门进行核实和登记,并由当地人民政府依法发放林草权属证书,明晰权属,使农民退耕后能安心地从事林草管护和其它生产,并为防止复垦提供法律保障。但在我们的调研中发现,相当部分的农户并不知道林权证,从村民的反映中可看到,农户管护受到的激励较弱,林权政策未充分发挥其激励作用。另外在和白豹镇土佛寺村支书的访谈过程中了解到该村预计在明年发放林权证,而退耕工程已经实施了12年了,显然林权落实欠佳,这使得退耕农户没有一种所有权的责任感,自然管护行为上就未得到充分激励。除此之外,私人承包制本身并不是在任何时候都具有社会理性的,当私人偏好受到市场冲击而发生变化时,退耕还林的私人承包制便可能失去激励相容性,即农户的经营行为偏离政府生态环境目标(赵剑峰,2004)。

3 后补偿机制探究

基于现行政策运行机制中存在的对林木管护的弱激励问题,笔者有针对性地提出了相关的机制改善建议,即在现行政策大方向不变的前提下对产生弱激励的相关政策进行微调,形成适用于二期工程及以后的后补偿机制,以促进农户的林木管护行为,更好更有效地维护退耕还林工程的成果。

3.1 按劳分配的管护费发放方式

由于管护费“一刀切”的方法方式,原本管护的农户也由于一种从众心理和不平衡心理而放弃管护。因此为避免现行机制的这种弊端,国家可以尝试改变20元管护费的发放方式。在70元现金形式的粮补不变的前提下,对管护费可以引入一种市场化机制,即按劳发放。具体操作形式为：首先20元管护费不再面向每一个退耕农户发放,而是将林木管护劳动规模化,在应该管护的时节招工(主要是面向农户招工)进行简易培训后集体上山管护,按一定的分配标准进行管护费的分配,多劳多得,少劳少得,具体由地方政府负责。其实在实际中也出现了这样管护方式的端倪,比如在吴起县吴旗镇金佛坪村,政府会在需要的时候招工去管护林木,然后按照工作量去给予相应报酬。有些农户还放映在林木生虫的时候政府曾把抓虫数量作为分配标准。总之,实际中已经出现了这样的雏形,虽不成熟确是未来管护费用分配的一种发展趋势,即引入市场机制,竞争、劳动所得管护费,这样的方式会在相当程度上克服一种不公平,会极大地激励大部分退耕农户,从而提高了林木维护的效率,维护了工程成果,有助于工程的其可持续性。

3.2 增强对基层干部经济、行政激励的同时责任连带化

“信息是个人行为受到监督的基础”。在一个社会中,如果一个人的行为能被一部分人群以相对低的信息成本观察到,而其他人群观察该行为的成本较高,那么,让信息成本较低的人群行使监督的权力就可以大大地节约监督成本。进一步,如果制度规定具有信息优势的人群同时必须对被监督对象的行为承担连带责任(风险),这部分人群也就获得了监督他人的激励和名义(张维迎,2003)。在退耕还林工程的农户林木管护行为中,上级官员和基层干部都有监督的义务,但是,由于二者的信息不对称,基层干部由于责任范围较小而掌握更多的信息,因此基层干部的监督成本相对较低且可信度相对较高,对其提高经济、行政激励可促进基层干部监督作用充分发挥。而这部分经济、行政激励较对上级官员的激励来说较少,可节约相当部分的监督成本。另外使基层干部对被监督对象——退耕农户的管护行为承担连带责任可进一步增强对基层干部的激励,而且责任连带制度可以有效防止基层干部的寻租行为。

3.3 明晰产权,增强微观林业投资激励及规模化经营管护

早在20世纪60、70年代欧美国家都有退耕还林工程的开展,无论在美国还是欧洲国家,农场(主)具有耕地的完整产权,是退耕造林还是继续耕种粮食,以及选择什么林种,是否采伐林木,完全由农场自己决定,政府只是通过税收和补贴政策影响农场投资的预期收益,从而引导农场选择退耕还林,换句话说,政府的优惠政策形成了农场的林业投资激励,使退耕还林成为农场的理性选择(蒋海,2003)。而在我国虽然现行政策中规定了产权明晰的要求,但实际中并不如所期望的那样,从项目选择、规划、实施、监测、评价到管理,退耕农户的自主选择权都很少。工程的实施仍然是由政府主导来完成的,群众只是以投工投劳为主,群众具有的丰富实践经验没有发挥出来(柯水发,2007)。因此,要使林木管护工作切实落实,则需要在现行机制的基础上进行一些机制创新。主要应引入市场机制,充分发挥市场的激励作用。

(1)应该进一步明确产权,尽快落实林权证书的发放,通过林业产权知识的推广使农户充分认识到林权的重要性和必要性,在此基础上提供给退耕农户更多的自主选择权。

(2)改善林业投资环境如低息或无息贷款等,促使形成微观林业投资激励,在农户林地上充分发展后续产业如林果加工业等,增加林地收益以增强对农户管护林木的激励。

(3)在政府的引导下实行股份制合作和产业化道路,鼓励农户退耕地入股,实现规模化经营管护,增加农户收入。

致谢：在此对指导老师姜志德(西北农林科技大学经济管理学院教授)及科创小组其他成员表示感谢。

[1]徐晋涛,陶然,徐志刚.成本有效性、结构调整效应与经济可持续性[J].经济学,2004,4(1)：139～ 162.

[2]王小龙.退耕还林：私人承包与政府规制[J].经济研究,2004,4：107～116.

[3]危 丽,杨先斌,刘 燕.农户参与意愿与退耕还林政策的可持续性[J].重庆大学学报：社会科学版,2006,12(6)：29～35.

[4]柯水发,赵铁珍.激励农户持续有效参与退耕还林工程的机制创新分析[J].林 业 经 济 问 题,2007,27(6)：505～510.

[5]蒋 海.中国退耕还林的微观投资激励与政策的持续性[J].中国农村经济,2003(8)：30～36.

[6]赵剑峰.退耕还林：激励机制的不相容性及政策选择[J].调研世界,2004(3)：10～ 13.

[7]张维迎.信息、激励与连带责任[J].中国社会科学,2003(3)：100～112.