辽宁省环境保护政策的演变历程与特点

郑古蕊

（辽宁省社会科学院，辽宁 沈阳 110031）

1 辽宁省环境保护政策的演变历程

1.1 政策框架初步形成阶段（1972～1995年）

辽宁省的环境保护工作是从1972年逐步开展起来的，尤其是粉碎“四人帮”以后，环境保护工作进展较快，各方面工作都呈现出了积极向上的态势。按照当时党中央提出的1985年基本解决环境污染问题的目标，经辽宁省第5届人民代表大会常务委员会第3次会议通过，辽宁省人大常委会于1980年5月颁布实施了《辽宁省排放污染物收费和罚款暂行规定》（1982年7月失效），此规定共6章18条，对排污收费标准、罚款与奖励、排污费的核定和缴纳、排污费的使用等几项内容做出了规定，这是根据当时辽宁省环境状况需要制订的排污收费办法，实行排污收费，是用经济政策和法律手段促使排污单位加强环境管理的重要措施，环境保护工作逐步走上了规范化、制度化的轨道。为了控制城市环境噪声污染，保护人民身体健康，1988年7月《辽宁省城市环境噪声管理暂行规定》（2001年12月废止）开始实施，全文共25条，适用于辽宁省城市城区的交通噪声、工业噪声、建筑施工噪声和社会生活噪声的监督管理，并给出了违反规定的处罚条款，这是辽宁省环境保护工作在政策层面上全面展开的又一项成果。

随后，《辽宁省野生珍稀植物保护暂行规定》（2004年7月废止）、《辽宁省大伙房水库水源保护管理暂行条例》、《辽宁省工业废渣、废水、废气综合利用管理办法》、《辽宁省废金属管理暂行规定》、《辽宁省城市节约用水管理实施办法》相继颁布实施。1993年9月，辽宁省人民代表大会常务委员会颁布实施《辽宁省环境保护条例》，全文共7章61条，《条例》提出了“环境保护必须坚持预防为主、防治结合的方针，坚持保护资源与控制损害相结合、专项治理与综合治理相结合、谁污染谁治理、谁利用谁补偿的原则”，为辽宁省以后的环境保护工作提供了指导性意见，是一个比较系统全面的地方性法规。在这一时期，辽宁省环境保护的政策框架初步形成。

1.2 体制机制逐步完善阶段（1996～2005年）

“九五”期间，辽宁省出台了《辽宁省乡镇企业环境保护管理条例》、《辽宁省辽河流域水污染防治条例》、《辽宁省石油勘探开发环境保护管理条例》、《辽宁省人民政府关于环境保护若干问题的决定》等9件地方性法规，40余件政府环保规范性文件，以环境政策为依托，围绕经济建设中心任务，加大污染防治、环境建设和生态保护力度，遏制了污染加剧的趋势，辽宁省环境质量状况得到了有效改善。在这一阶段，根据环境保护工作实施过程的实际情况，辽宁省对有关环境政策进行了修正和完善，使之更有效地为环境保护工作服务。1997年12月辽宁省人民政府对《辽宁省废金属管理暂行规定》（1992）其中的4项条款进行了修订。2004年《辽宁省机动车排气污染防治管理办法修正案》发布，对2001年颁布的该办法中的4项条款进行了修正。

2001年，辽宁省委、省政府作出决策要开展循环经济试点建设，2002年国家环保总局正式批复辽宁省在全国率先开展循环经济试点工作，并发布了《辽宁省清洁生产工作实施方案》（2001～2005年）。“十五”期间，辽宁省先后颁布了《辽宁省固体废物污染环境防治办法》、《辽宁省新型墙体材料开发应用管理规定》、《辽宁省医疗废物管理实施办法》等规章和规范性文件。其中，《辽宁省节约能源条例》被列为2005年度辽宁省人大、省政府正式立法计划，《辽宁省循环经济促进条例》被辽宁省人大列为2005年度立法论证项目。

在这一时期，环境保护政策的体制机制建设得到了加强和完善，辽宁省陆续制定出台了《辽宁省资源综合利用认定管理办法》、《辽宁省资源综合利用电厂（机组）认定管理办法实施细则》、《辽宁省重点用能单位管理办法》、《辽宁省报废汽车回收管理办法》等，编制了《辽宁省行业用水定额》。为加强产业政策导向，调整产业、产品结构，编制发布了《辽宁省产业发展指导政策目录》。

1.3 理念体系创新发展阶段（2006年至今）

“十一五”以来，辽宁省逐步建立和完善了适合经济可持续发展、建设资源节约型社会要求的法规体系，经济社会发展步伐不断加快，环境保护理念和认识不断升华。

2006年9月，辽宁省政府出台了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，文件提出，要把保护环境摆到与经济增长并重的战略位置。这一纲领性文件，使辽宁省在环境污染治理上严格环境执法，严打违法行为，取得了显著的成效。2007年9月28日，辽宁省第10届人民代表大会常务委员会第33次会议审议通过了《辽宁省地质环境保护条例》，自2007年12月1日起实行。该《条例》的出台，填补了辽宁省地质环境保护和管理方面的法律空白，对今后辽宁地质环境监测、地质灾害防治、矿山地质环境保护和治理，以及地质遗迹的保护工作具有重大和深远的影响。水资源保护一直存在“少数人负担、多数人受益，贫困地区负担、富裕地区受益，上游投入、下游得利”的现象，针对这一影响县域经济社会发展的瓶颈问题，2008年辽宁省出台了《辽宁省人民政府关于对东部生态重点区域实施财政补偿政策的通知》，对全省东部生态重点区域实施财政补偿政策。

“十一五”之初，辽宁省委、省政府从全省经济社会可持续发展的战略高度，作出重大战略决策——坚持科学发展的理念，以循环经济为主导思想，开展生态省建设，并于2007年出台了《辽宁生态省建设规划纲要》，《纲要》提出用20年时间，通过建设生态经济、资源支撑、环境安全、自然生态、生态人居、生态文化六大体系，实施绿色创建、生态产业、生态保护、综合整治、环境建设五大工程，依靠建立和完善管理机制、监管机制、投入机制、创新机制、参与机制五项机制，完成生态省建设任务，这是一个推进辽宁生态省建设的指导性文件，在全省迅速掀起了生态建设的热潮，辽宁在全面振兴老工业基地的实践中，正努力走出一条建设资源节约型和环境友好型社会的新路子，辽宁省环境保护政策正在进入一个创新发展阶段。

2 辽宁省环境保护政策的演变特点

2.1 管理方式的转变

从辽宁省环境保护政策的演变过程中，可以看出在具体的政策手段和措施制定上，由主要依靠行政手段，逐步转向依靠法律、经济和市场手段相结合，同时运用必要的行政手段。即使是发达地区，这个转变过程也是非常缓慢的，因此到了现在的“十二五”时期，仍不能说彻底完成了转变，但从辽宁省目前的环境质量状况来看，总体趋势明显，效果显著。在环境保护政策体系日益完善的同时，政府环境管理方式也转变为越来越多的容纳其他社会环保力量的参与，如2006年出台的《沈阳市公众参与环境保护办法》。

2.2 环保理念的转变

当人们意识到“边污染、边治理”不能从根本上改善环境质量的时候，辽宁省就已经提出了坚持走综合治理的道路，从末端治理向源头治理和全过程控制转变、向发展区域性的生态环境建设转变。2000年工业污染源达标排放以来，辽宁省大力推行清洁生产，并出台了《辽宁省清洁生产工作实施方案》（2001－2005年），对工业污染的防治，从减少全省企业污染物排放总量着眼，而不仅仅注重废水浓度的达标排放，有效地提高了资源利用率，大大减少了污染物的排放。

2.3 省市联动

在辽宁省环境保护政策的发展过程中，省、市在制定环境规划、开展环境项目、出台规章制度等方面的联合互动对辽宁省的环境保护工作产生了一定的积极作用。比如在“以环境保护优化经济发展”的试点行动中，抚顺市率先开展了以环境优化经济发展试点；辽阳市开展了以环境优化产业结构和县域经济发展专项行动；朝阳市实施了以水资源综合利用推动缺水城市经济发展试点。

［1］王 华，苏春海.可持续发展的环境政策思考［J］.河南社会科学，2008，16（1）：67～69.

［2］朱晓波.辽宁生态建设和环境保护的近期财税政策选择［J］.财经问题研究，2005（12）：61～62.

［3］辽宁省人民政府.辽宁省“十五”环境保护专项规划［R］.沈阳：辽宁省人民政府，2011.