县改区热观察

■浦善新

县改区热观察

■浦善新

科学、合理、有序的县改区，有利于促进中心城市的发展。但盲目的县改区热则必然造成县改区的泛滥，由此产生的危害，我们应高度警觉。

自1997年县改市冻结以来，我国县级以上行政区划变动频率明显减缓，但县（县级市）改为市辖区，或者与其他市辖区重组（以下简称县改区）却相对呈上升趋势，成为县级以上行政区划调整的主要部分。

前不久，“苏北第一大县”铜山县正式撤县并入徐州市，改为铜山区。据了解，有着“中部第一县”之称的长沙县和“西部第一县”双流县等诸多地方，都在积极推动撤县改区。2005年，中央开始从严控制县改区，但近年来，地方要求放松对县改区限制的呼声日益高涨。县改区热的形成，原因究竟何在？

如何判断是否应该县改区？

为追求规模效益，城市不断扩大投资规模，建成区迅速向外扩张，使得城市回旋的余地日趋减少，发展空间受阻，从而出现了调整市县边界、扩大市区地域的热潮。

随着1980年代初整县改市模式的确立和市领导县体制的推广，少量县域划归市区已经不能满足城市政府的胃口，市县合并、县改区开始登上舞台。1980年代初至1990年代末，由于县改市是行政区划的热点，县改区问题不突出。1997年冻结县改市后，县改区开始成为行政区划新的热点，1998年-2004年县改区数量达62个。

2005年开始，县改区受到限制，除了重庆下辖的4个县级市改区外，近5年只有新疆米东区、江苏省南通市通州区等4个。随着城市化加速和“省直管县”的推进，很多地方撤县改区的要求越来越强烈，这是值得关注的新现象。

判断一个地方是否应该县改区，一是看市的发展是否受到地域空间的制约，二是看县与市在经济、交通等方面的联系是否紧密，三是看县域经济发展和城镇化水平。三个条件中第一个是必要条件，其他两个是参考因素。

如果要给一个相对明确标准，笔者认为切块设置的地级市一般可以将切块保留的县改区。除此以外，普通省会和规模较大的地级市可以再将1个县改为区，区域性中心城市（如沈阳、哈尔滨、南京、武汉、广州、成都、西安等）县改区数量应该控制在2个以内。

从面积和常住人口的关系上考虑，县改区应该满足的条件是，常住人口超过1000万人、市区人口密度超过每平方千米4000人，常住人口500万人-1000万人、市区人口密度超过每平方千米3500人，常住人口500万人以下、市区人口密度超过每平方千米3000人。

也就是说一个常住人口1000万人的市，如果市区面积已经达到2500平方千米就没有县改区的必要，一个常住人口300万人的市，只有市区面积不足1000平方千米才有考虑县改区的必要。

对照上述标准，改革开放初期的部分县改区，特别是切块设市的地方确有必要。但后来随着县改区热的形成，不少地方存在盲目扩大化的问题。从总体上讲，1983年以来的108个县改区一半以上是没有必要的。

县改区背后驱动力

地方要求县改区的理由归结起来，就是城市发展空间受到限制，为了充分发挥中心城市的辐射作用，便于城市规划的实施。但只要简单地分析一下，就会发现不少地方县改区的理由明显缺乏说服力。我们不禁要问，城市发展真是需要这样大的市区面积吗？

从全球范围看，常住人口1000万人以上的超级大城市寥寥无几。一个1000万人的超级大城市，按每平方千米建成区1万人计算，需要1000平方千米，城郊比按1：1.5配备，市区面积2500平方千米就够了。而我国，现在市区面积超过2500平方公里的市（不包括西部地区因特殊原因面积过大、人口不多的市），不下几十个，其中不少是近几年由于县市改区造成的。

如果一个常住人口500万人的城市在1500平方千米的区域内无法进行城市规划，我们完全有理由认为该规划本身缺乏科学性、可行性。

那么，县改区热的真正原因何在？从思想根源上分析，关键是“贪大”观念在作祟。只求数量，不讲质量，都想成为中国乃至世界第一，实在不行也要当个区域老大，县改区被当成通过数字游戏快速做大的捷径。类似的事例在建设大学城、大机场等方面，已表现得相当突出。

从时机上看，20世纪末开始的扩权强县、省直管县体制的推行，增强了市要求县改区的紧迫感，也加大了其县改区的胃口，在客观上对县改区热起到了推波助澜的作用。2000年-2002年连续3年，县改区达两位数。

从利益驱动方面分析，县改区后包括土地、财政、城市规划和建设、司法等大量含金量很高的权限集中到市，方便城市政府在更大的范围内集中财力、资源做大中心城区，在较短的时间内创造“骄人”的“政绩”。

因此，有的市将县改区视为扩大城市规模的“大好机遇”，增加市级财政收入的“天赐良方”。结果是县改区成为继市领导县体制后，市对周围县、城市对农村又一次更彻底的利益剥夺。

正是因为县改区不利于县域经济的发展，不少著名的县、县级市改区后，不同程度地削弱了县域的活力和竞争力。所以在很长一段时间内，县改区受到县的普遍抵制。

而有些地方县改区得以实施，原因一是县迫于市的压力，被迫同意；二是因为县改市一直没有解冻，为加快本地的城市化步伐，而同意并入市改区；三是直辖市、副省级市的县（市）改区可以提高行政等级，行政级别分别水涨船高，这也是县改区容易在直辖市、副省级市推广的原因所在；四是县改区为县干部往城区调动、子女往城区转学提供了方便。

县改区泛滥之害

科学、合理、有序的县改区，特别是在切块设市、市县同驻一地的地方，有利于打破城乡分割、产业同构、恶性竞争、重复建设、资源浪费的被动局面，解决中心城市发展空间明显不足的问题，有利于促进中心城市的发展。但盲目的县改区热则必然造成县改区的泛滥，由此产生的危害，我们应高度警觉。

从现代经济和社会的发展趋势看，城乡属于两个不同的范畴，城市和农村的差别与不同需要十分明显，彼此之间的独特性突出，管理上的不一致客观存在。城市要求作为一个整体，实行高度集中统一的管理模式，而农村则需要相对独立的管理体制。因此，有必要对城乡进行分别治理，这也是产生城市行政区划的根本原因。

正是城乡对管理体制、模式的不同要求，决定了市辖区不同于县，市辖区是出于为市分担城市管理服务的需要而设置的。它实质上具有市的行政分治区的地位，是市的一种内部结构，不可能完全承担县的各种管理职权，也不具有一般地方行政区那样的相对独立性。

县改区后很多决策权和管理职能上收到市，社会经济发展的自主权也大打折扣，在机构设置上很多原来的独立部门改为市的分支机构，以条条领导为主、块块领导为辅。如果将本该自成一体的县盲目改区，必然带来一系列的问题。

一是城市管理和建设面临大量既复杂又具体的事务，市政府要为居民提供许多乡村地区所没有的社会公共服务，承担各种城市社会管理职责，如果又要直接领导广大的农村，往往顾此失彼。而县改区后独立性下降，失去独立的决策权，必然削弱对农村和农业的管理、服务及扶持，结果普遍存在重城市轻农村、重工业轻农业的现象，在一定程度上损害了农民的利益，加剧了“三农”问题的严重性，最终有可能影响区域的整体发展。

二是从体制上为城市掠夺农村的资金、资源提供了便利，对城市的政绩工程、形象工程起到了推波助澜的作用。直辖市、副省级市管辖的县（市）改区还存在机构升格、干部升级、增加行政开支的问题。部分地方为了在短时间内改变城市面貌，强化中心城市的功能，利用行政手段将原来县的资源往市中心聚集，对县域的剥夺尤为严重，忽视农村、农民利益和农业发展，拉大了城乡差距。

三是从行政体制上促使城市外延式扩张，形成“摊大饼”模式，不利于卫星城市的发展，给城市的交通、环境保护带来无法解决的严重问题。而过于宽松的市区地域空间，则容易造成土地等宝贵资源的浪费。

四是城郊比例严重失调，市区农村人口比重过大，城乡概念模糊，给城乡统计特别是城镇人口的统计工作增加新的困难。“假性城市化”造成城市化水平的混乱，不仅给统计带来困难，也容易对中央和地方制订相关政策产生误导。

（作者单位：中国社会新闻出版总社）