江西省“新农保”推行的难点及对策分析

●刘小春 李 婵

一、引言

2009年底，江西省根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，起动了首批包括新建、于都、婺源、万载、乐安、浮梁、芦溪、永丰、修水、渝水、月湖等11个县(区)的“新农保”试点。2010年11月“新农保”试点县(区)新增13个，达24个。2011年7月结合城镇居民养老保险，“新农保”试点县(区)增加到77个，制度覆盖面达77%。据江西省人力资源和社会保障厅数据显示，截至2011年6月，江西全省24个“新农保”试点县(市、区)参保人数达424.9万人，年度参保率达到77.3%。其中，参保缴费人员338.4万人，累计收缴养老费6.95亿元;领取养老金人员86.5万人，累计发放养老金6.91亿元。可见，江西省“新农保”推进速度之快，成效也较为显著。但与此同时，通过两年多的试点，“新农保”取得显著成效的同时，也暴露出进一步推行的难点，如“新农保”基金筹集较为困难，农户尤其是青壮年农户参保积极性不高，“新农保”与其它保障政策制度的配套衔接较为困难，“新农保”经办管理服务机构不够建全、服务效率低下等问题。这些都将成为“新农保”顺利推进的障碍。因此，随着“新农保”向纵深推进，应尽快找到解决这些障碍的对策，以使“新农保”加快推进，造福百姓。

二、江西省“新农保”推行的难点

(一)“新农保”基金筹集较为困难

《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定:“‘新农保’基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。”按照这一规定，“新农保”基金的承担主体主要为个人、集体及政府(包括中央政府与地方政府)。但当前的试点显示，在“新农保”基金的各个承担主体中，中央政府及省级政府承担的困难相对较小，但由于江西省当前的经济发展状况及水平，个人、集体及县(区)政府承担的困难较大，这成为“新农保”推行的基金筹集难点。

首先，农户总体收入水平较低影响“新农保”基金的筹集。近些年来，随着经济社会的不断发展，农户收入水平较以前有了很大的提高。但相对来说，农户的总体收入水平还是不够高。2010年江西省农民家庭人均纯收入5788.56元，农民家庭人均生活消费支出3911.61元，而农民除了生活消费支出外，还有教育、医疗、当家理事等各项支出，以至于农民可以用在社会保障方面的支出就非常之少，这样就影响了“新农保”基金的筹集。

其次，集体经济普遍薄弱影响“新农保”基金的筹集。江西省是农业大省，总体上还属欠发达省份，属全国的粮食主产区，农业在地区国内生产总值的比重还较高，尤其是在农村地区，第二产业与第三产业所占比重除了少数城关镇之外绝大多数所占比重都非常之低，甚至没有。这样就使村集体经济非常薄弱，村集体经济很少有收入来源。因此，难以承担对“新农保”参保人员的补贴。

再次，县级财政困难影响“新农保”基金的筹集。多年来，由于农村税费改革的推行、县域经济不够发达及分税制财政体制等客观原因，再加上财政支出效率不高，支出监管不够理想等主观原因，导致在中西部地区县级财政较为困难的县较多，江西省也不例外。截止2010年江西省国家级贫困县还有21个，在81个县中，财政总收入在5亿元以下的还有27个之多。可见，县级财政负担“新农保”基金补助存在不少困难。

(二)青壮年农户参保积极性不高

“新农保”试行的基本原则之一是“政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保”。这一原则确实给农户是否参与“新农保”留有很大余地，充分体现了农户参与“新农保”的自主权，但其与“新农保”本身的公共性与社会性是相悖的，“新农保”不同于商业性质的保险，它应该具有强制性，采取自愿参与原则，必定导致逆向选择的放大。其逆向选择状况主要体现为青壮年农户，青壮年农户由于身体状况，收入条件，人际交往在年轻的时候通常都比老年农户要好，在年轻时很难体会到年老时的需要。因此对“新农保”的需求意愿远没有老年农户强烈，在当前试点的24个县(区)中普遍存在这一问题。如何提高青壮年农户的参保率，这是进一步推进江西省“新农保”的又一大难点。

(三)与其它保障政策制度的配套衔接存在困难

在“新农保”试点之前，针对于农民的保障政策制度除了少数地区存在个人缴费的“老农保”之外，还有被征地农民社会保障、农村计划生育家庭扶助、水库移民后期扶持、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障等政策制度，普惠制的“新农保”实施之后，其与上述保障政策制度的衔接就是一个急需解决的问题，而这些保障政策制度在设计时都是针对特殊的人群，使得保障政策制度总体上存在“碎片化”的状态。每项保障政策制度在基金筹集、参保原则、基金管理、保障待遇等方面都有各自自身的标准，因此各项保障政策制度的衔接就存在较大的困难。

(四)经办管理机构不够完善

“新农保”顺利推进的另一个重要条件是经办管理机构的健全及其专业化水平。而在“新农保”试点推行过程中，各地基本没有建立专门的经办管理机构，经办管理人才也极缺，懂社保保障理论及实践的人才就更少，《江西省新型农村社会养老保险试点实施办法》也规定:“试点地区要整合现有农村社会服务资源，运用现代管理方式和政府购买服务方式，加强‘新农保’经办能力建设。”而且“‘新农保’工作经费纳入同级财政预算，不得从‘新农保’基金中开支。”因此，各地在实际操作过程中由于编制紧张难要，往往是人力资源与社会保障局临时指定由某个或某几个办事人员负责，这是“新农保”推进的又一难点。

三、江西省“新农保”推行难点的解决对策

(一)加大宣传力度，促使农户尤其是青壮年农户想要参保

当前“新农保”农户尤其是青壮年农户参保率偏低有诸多原因。其中，由于“新农保”推行速度较快，农户一时还不了解，再则“新农保”的见效时间较长，不符合农户现有的接受规律，农户对“新农保”的好处了解甚少，再加上传统的思想观念(如养儿防老)束缚，导致参保率偏低。因此，要加大对“新农保”政策的宣传力度，不仅要宣传有“新农保”，还要宣传为什么要有“新农保”，参加了“新农保”会有哪些实惠。只有这样，才能从根本上改变农户的观念而积极参加“新农保”。

(二)发展集体经济，增加农户收入，加大转移支付力度，促使农户能够参保

农户收入的多少是影响其参保积极性的重要因素，同时也是影响“新农保”基金筹集的重要因素。当农户基本的生存消费支出都很难保障时，他想要参保的意愿就可想而知，只有当农户解决了基本的生存消费支出之后，他才会想到更高的需求。集体经济的壮大也直接影响“新农保”基金的筹集，所以在有条件的地方仍应发展集体经济以增加“新农保”的筹资数额。另外，进一步加大中央及省级政府对“新农保”的转移支付力度，提高中央及省级政府在“新农保”政府补贴中的补贴比例，某些财政困难县，建议由中央及省级政府全额负担。

(三)加快整合社会保障政策制度，促使农户果断参保

前已述及，由于当前除了“新农保”保障政策之外，还有被征地农民社会保障、农村计划生育家庭扶助、水库移民后期扶持、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障等政策制度，也即农村社会保障政策制度“碎片化”导致农户在参保上出现观望态度。生怕参保了这种，丢了那种，总误认为可以自由选，甚至还在比较哪种更好，不知自己能够参保哪种。因此，尽快解决农村社会保障政策制度“碎片化”问题也是当务之急。

(四)加快健全完善经办管理机构，促使农户高效参保

经办管理机构不够健全完善是“新农保”纵深推进的难点之一，没有经办管理机构使农户参保效率低下，一方面表现为农户参保时得不到有效地服务，另一方面表现为参保之后保险基金的运行效率低下，这两方面都有赖于专业化的经办管理机构。因此，应加快经办管理机构的专业化建设，建议当前可以引入发展较好的农民专业合作社来承担这项任务。依托其人力、物力、财力来组织“新农保”的经办管理。

[1]张晓霞.江西省构建新型农村社会养老保险制度的对策研究[J].老区建设，2009，(22).

[2]刘小毛.江西省新型农村社会养老保险筹资机制探讨[J].经济研究导刊，2011，(6).