政府应对突发事件的信息发布机制研究

2011-08-03 14:27李喜童
中国应急救援 2011年2期

李喜童

建立和完善突发事件信息发布机制,有利于社会公众获取真实的突发事件信息,从而积极配合、参与应急处置工作,也有利于建立完整的信息传输渠道,为政府的应急指挥决策提供科学依据。突发事件信息的发布贯穿于应急管理的全过程,发布的内容在应急管理的不同阶段各有侧重点。行政机关向社会发布突发事件信息,应当采用便于公众知晓的方式,遵循基本的发布流程,坚持及时准确、客观全面的原则。

一、突发事件信息发布的基本含义

突发事件信息沟通从信息流向上来看,主要包括:信息的上报(上行沟通)、信息的发布(下行沟通)、信息的交换(横向与斜向沟通)。根据《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)的有关规定和精神,突发事件的信息发布是指“由法定的行政机关依照法定程序将其在行使应急管理职能的过程中所获得或拥有的突发事件信息,以便于知晓的形式主动向社会公众公开的活动。”[1]由此可见,突发事件信息发布的主体是法定行政机关,具体指由有关信息发布的法律、法规所规定的行政部门;客体是广大的社会公众;内容是有关突发事件的信息;方式是行政机关主动向社会公开信息时采用便于公众知晓的方式。建立突发事件信息发布制度的意义主要体现在两个方面:一是确保社会公众及时获取真实的突发事件信息,便于社会公众积极配合、参与应急处置的实施工作;二是建立一个完整的信息传输渠道,有利于为政府的应急指挥决策提供科学的依据。

二、突发事件信息发布的阶段内容

突发事件信息发布的内容主要指突发事件公共信息,涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息不在发布之列。2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第十条规定了县级以上各级人民政府及其部门,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容。其中应重点公开的内容有11项,涉及政府应急管理的有两项,即“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”和“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。”此外,该条例第十一条中规定:设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息之一是“抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况”;该条例第十二条中规定:乡(镇)人民政府重点公开的政府信息之一是“抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况”。

对于应急管理阶段的界定学术界有许多说法。其中美国危机专家罗伯特·希斯提出了4R模型:减少(Reduction)、预备 (Readiness)、 反 应 (Response)、 恢 复(Recovery)。如图1所示。

《中华人民共和国突发事件应对法》中体现了预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建四个阶段。如图2所示。

图1 罗伯特·希斯4R模型

图2 突发事件应对阶段模型

图表3 信息发布阶段及内容

突发事件信息的发布贯穿于应急管理的全过程,即每一阶段都有信息发布的任务。由于信息客体——社会公众在不同阶段有不同的信息需求,因而信息发布的内容在应急管理的不同阶段也将各有侧重点。如图表3所示。

三、突发事件信息发布的主要方式

在应急管理中,为了保证最大范围的公众的知情权,突发事件信息的发布方式要多渠道、多样化,重要的是要保证信息渠道的权威性;为了确保突发事件信息发布的有效性,行政机关在选择信息发布的方式时,需要综合考虑以下因素:突发事件的性质、程度、范围等情况,传播媒体的特点,目标受众的范围与接受心理等;信息发布方式的选择要充分体现“公众知晓”和“适当”的基本要求。

《政府信息公开条例》第十五条规定“行政机关应当将主动公开的政府信息,通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”根据目前的传播技术手段,我国突发事件信息的发布主要通过以下几种方式:

1、举行政府新闻发布会。在突发事件发生后,政府出面举行新闻发布会,这是统一的、权威的公布政府消息的主渠道和正规渠道,是一种快速、直接地让公众了解突发事件信息的方式。比如,2004年2月密云踩踏事故、2004年吉林“2·15”火灾发生以后,有关部门都在当地举行了新闻发布会,对遏制谣言、稳定社会秩序起到了积极的作用,同时增加了政府的威信,为政府顺利解决危机扫清了障碍。

2、通过政府网站发布。当今时代互联网已成为人们获取信息和沟通必不可少的渠道。行政机关要充分利用受众广泛、传播迅速的政府网站发布准确、权威、全面的突发事件信息。

3、发布政府公报。行政机关可以政府公报的形式,向社会公众正式发布有关突发事件应急管理预案、通知及办法等。

4、通过报刊、广播、电视等大众媒体发布。报刊、广播、电视等大众媒体作为政府和公众沟通的纽带,在应急管理中对公众表现出更多的导向作用。危急中政府执政能力在很大程度上表现为对于信息和传媒的控制和运用能力上。因此,行政机关拟定关于突发公共事件的新闻稿,并通过与媒体合作,在具有一定权威和影响的报刊、广播、电视等大众媒体上发布信息。

5、散发宣传单、宣传手册、发送手机短息、设置热线电话等。在小的范围和区域内,以及我国偏远地区和农村地区,在重大突发事件中,特别是发生重大灾情、疫情和公共卫生事件等需要公众自助自救时,可通过散发包括突发事件信息、防范措施和医疗救治等内容的通俗易懂的宣传单和宣传手册进行信息发布,以求最大覆盖面。比如,1999年西亚罗病毒袭击纽约,卫生部门在对该地区进行喷洒杀虫剂时,在宣传方面做得也很到位。他们挨家挨户发放宣传单和宣传手册,并用配备了高音喇叭的警车在街上巡逻,提醒居民:某个地区、在某个日期、某个时间进行喷洒工作。[2]此外,发送手机短息、设置热线电话,也是行政机关为公众发布信息的有效方式。

四、突发事件信息发布的基本流程

通常情况,突发事件信息发布的流程包括以下四个关键环节:如图4所示。

五、突发事件信息发布的基本原则

《突发事件应对法》第五十三条规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”《国家突发公共事件总体应急预案》在运行机制部分规定:“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。”根据这一精神和实践经验,在突发事件信息发布中,行政机关必须坚持以下基本原则:

图4 突发事件信息发布的流程图

1、统一性原则。信息发布的方式虽然多种多样,但以不同方式发布的信息内容必须具有一致性,做到数据统一、口径一致。否则,社会公众就无所适从,产生各种疑虑。比如,2005年,因吉林石化爆炸致使松花江江水受到污染,造成哈尔滨市水危机的事件。哈尔滨市政府在10小时内发布两次说法不一的停水公告,加深了市民的恐慌和抢购;造成危机之初,传言四起:有人说闹“地震”、有人说“水投毒污染”。由于突发事件具有极强的不确定性,加之在信息沟通过程中受各种障碍因素的干扰,会导致信息传递出现偏差的问题。当偏差得到矫正后,行政机关应在信息续报中应予以说明。

2、客观、全面性原则。客观性是指信息实事求是的反应突发事件的事实真相,不溢美、不隐恶。全面性是指信息完整没有断章取义或避重就轻。我们应发布真实、客观、全面、充分的信息,减少人们对突发事件的不确定感,增强公众战胜困难、渡过难关的信心。否则,如果信息的客观性和全面性缺失,则必然导致应急管理决策的重大失误,必然严重损害政府的权威形象,必然造成流言四起、谣言盛行以及社会的过度恐慌。同样,在2005年哈尔滨水危机事件中,当地政府为了避免引起群众恐慌而在第一份停水公告中发布了虚假信息,结果造成了更大的恐慌。最后,恐慌又止于真实信息的发布,其教训非常深刻。

3、及时性原则。信息的价值随时间流逝而递减。突发事件信息的发布必须迅速、及时、快捷、高效,否则就起不到应有的作用,并引发小道消息的传播。突发事件发生后,社会公众希望能够在第一时间了解事件的真相。如果行政机关反应迟钝、不能及时的发布信息,人们将会转向小道消息,以满足知情的需要。小道消息在公众间私下传播,没有规则约束,随意性很大,在传递过程中会被误传和曲解,往往给社会带来严重的负面影响。而且,在政府失语、权威信息缺失的情况下,一旦小道消息捷足先登,就会在社会公众中间产生先入为主的效应。迟滞的真实信息将很难矫正小道消息,很难树立自己的权威地位。1768年,中国曾出现叫魂的谣言,实际上只是一个偶然事件,一个农夫相信通过把贴有别人的名字的纸条打入木桩,就会给纸条上的人带来诅咒和灾难,随后此事流传开来,当时的官员对于此事置若罔闻,没有澄清事实,使民间对于这一谣言深信不疑,并出现了误伤人命的案件。[3]这一事件也说明,信息不公开反而使小道消息盛行,更加剧人们的恐慌和不安。因此,我们要限制小道消息的消极作用,提高危机沟通的效率,及时发布突发事件信息,保证人们的知情权;让政府权威信息主动填补信息空间,牢牢掌握信息发布的主动权;树立及时报道引导舆论的意识,坚持以我为主、以正面为主、以事实为主。

4、连续性原则。应急管理是一个连续的过程。突发事件往往连续一段时间,而且发展态势瞬息万变。因此,信息的发布应保持其连续性,要定期或不定期地向社会公众发布突发事件处置的最新进展情况。比如,在“非典”后期,北京市政府每天都向社会发布“非典”疑似病例、感染病例、死亡病例、出院病例等信息。突发事件发生之处,如果政府不能全面了解和掌握信息,可发布简单的信息以待未来补充,但切忌失语。比如,首份法航客机失事事件调查报告,因公布全部情况有难度,尚需一段时间,所以先发布了初步的调查情况。

5、公众导向性原则。在突发事件发布的过程中,我们需要坚持以公众的知情需求为导向,在确保国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的前提下,提供公众亟需获得的信息。同时,信息发布的形式与技巧方面,我们要考虑公众的可接受性与理解能力,比如尽量使用通俗易懂的语言等。此外,在满足公众需求的同时,我们也要以信息发布的形式引导社会公众正确地对待突发事件。

[1]王宏伟.突发事件应急管理:预防、处置与恢复重建[M].北京:中央广播电视大学出版社,2009:180.

[2]孙玉红,王永,周卫民.直面危机——世界经典安全剖析[M].北京:中信出版社,2004:110.

[3][美]孔飞力著,陈兼,刘昶译.1768年中国妖术大恐慌:叫魂[M].上海:上海三联书店.

[4]麻宝斌,王郅强,等.政府危机管理理论与对策研究[M].长春:吉林大学出版社,2008年.

[5][澳]罗伯特·希斯.《危机管理》[M].王成,宋炳辉,译.北京:中信出版社,2001年.

[6]唐敏轩.危机管理体制中的信息沟通机制[J].江海学刊,2004(1).

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