双面城管

文/程新友

双面城管

文/程新友

每一次，城管进入舆论风暴的中心，都给中国社会带来一阵剧痛。小贩与城管之间的冲突是近些年来最为突出的社会矛盾之一，牵动着整个社会的神经。从2006年的崔英杰案到2011年的夏俊峰案，几乎每一起与摊贩有关的事件都会成为社会关注的焦点，影响着人们社会情绪的悲喜沉浮。

伴随着城市化进程，城管在中国已经存在多年。它已经成为一个职能繁多、权力很大、在城市管理上为各地政府所倚重的部门。同时，它也带来严重的问题，折射出既有社会管理模式上的危机。

为了解决这一系列问题，上海拟立法规范城管执法。2011年11月召开的上海市人大常委会审议《上海市规范行使城市管理相对集中行政处罚权条例（草案）》，规定上海市城管执法人员须实行统一招录制度，公开考试、严格考察、择优录取。经法律知识和业务知识统一培训并合格的人员方可取得执法证件，上岗执法。

城管问题很复杂，更多的是一个社会问题。当前，从中央到地方正在推进社会管理改革创新，在此时刻，从新的角度探讨城管问题，成为不可或缺的一环。

理性告诉人们，将愤怒的江水全部引向一个在政府眼里承担了“脏活、累活和苦活”的城管身上，并不能从根本上解决问题。

猫与老鼠的游戏

摆地摊的人喜欢用“游击战”或“捉迷藏”来形容小贩与城管的关系。追与跑、捉与藏的背后，有其各自的博弈逻辑与游戏规则。每天傍晚，尤其是周末，华东理工大学西门口，梅陇路口，这里市场繁荣，学生以及周围校区居民是铁杆客户，人流量大，川流不息，热闹不已。多年下来，城管和小贩们都互相熟悉了，小贩们一般都是做“夜宵”，从不赶早。两个城管执法队员分管这一片。据摊主小张介绍说：“这两个城管员的性格和脾气大家都已经摸透，一个温和，一个强硬，如果碰到温和的值班，我们就会和他磨蹭，和他诉诉苦，他也就心一软，睁只眼闭只眼了，但如果碰到那位强硬的，大家毫不犹豫，迅速收拾东西跑路。”“我们都很熟，大家

都懂规矩，哪个摊位是自己的，都很清楚，要是一个外来人挤进来占位置，大家都会挤对他，把他赶走。”大多数摊主摆摊是相对固定的，每天晚上同样的人在同样的位置上。

由于长期的博弈，摊主和城管基本已经找到相处之道，一般白天不许摆地摊，每天在固定的时段（18：00—22：00），城管睁只眼闭只眼，基本视而不见，只是维持秩序，不允许过多占用人行道，导致道路拥堵。其余时间，一般不允许摆地摊，当然也有特殊的时候，如周末或者节假日，因为这个时候，人流量大，生意也好。当然，这时摆地摊也容易造成秩序混乱，因此城管也会加强巡逻，但是小贩也会锲而不舍。这种情况下，城管和小贩打起了“游击战”：当城管巡逻时，放风的小贩会通知大家，大家马上把物品收拾起来，或站在路旁若无其事，或避其锋芒，遁入周围小区内躲藏；城管一走，大家又迅速回位，地摊一摆，“马上开张”。

当然，博弈的双方都不容易，城管每天都要巡逻，从早到晚，从周一到周日，休息时间少，工作辛苦，工资也不高，特别是有相当部分是协管员，工资只有一两千元，工作又累，“就这点工资，总不能叫我们一天到晚待在这儿。”因此，他们也会有放松的时候。

这个时候，卖花的、烤红薯的、烤烧饼的、摆地摊的，抓住机会，纷纷上街。如果遇到城管，他们则会说“我不在这儿摆”，推着车子往前走。他们中，有放风的，城管快到时，会通知大家，大家马上收拾好，等城管一走，大家又迅速“开张”！

由于是固定的“流动摊贩”，他们大多会守规矩，遵守其中的“游戏规则”，如摆地摊的，只摆在较宽敞的角落，绝不占用人行道；卖烧饼的会自觉清理地上的垃圾等等。如果有人“不自觉”破坏了“游戏规则”，城管会“提醒”他们。如果他们不肯协助的话，“没有办法，只能赶走”。

城管也理解摊主们的生存之艰，“做这一行的肯定是家庭很困难的啊，谁愿意风吹日晒地做这种小利润的生意呢，都是迫于生活的压力。” “我们在，这些摊贩不过来，还算给我们面子。但他们在家里准备了一天，总要把东西卖掉的。”

知道自己下班得越晚，摊主们就出来越晚。因此，有的城管经常会提前下班，下班前还和小贩们打招呼，暗示自己下班回家了。

小摊贩们一看到城管下班，马上会拿起手机打电话：“人走了，可以过来了。”马上，成批的小贩会迅速赶来占位。卖臭豆腐的、卖烧饼的、卖花的、卖羊肉串的、卖衣服的基本在15分钟之内全到了，热闹非凡。大家一边打招呼，一边摆开东西，迅速行动起来。

城管和小贩，好像猫和老鼠，在长期的博弈中，形成了“潜规则”，达成了默契：“你坐班，我们给你面子，不给你难堪；你下班，我们就过来了。”

毫无疑问，在现存的制度与社会环境下，这是城管和小贩最理想的相处之道，他们相克相生，既矛盾又统一，达成“猫和老鼠的默契”。但是这种平衡需要迈向制度化、规范化与经营合法化。

“强势”的城管

“城管来啦！”顿时路边的小摊主如惊弓之鸟，推着车或卷起商品四散奔逃，穿着制服的城管队员包抄追上，把商品打翻在地，把经营商品的小车或工具在与小摊主的争抢中扔上城管的卡车，然后开车扬长而去，留下的是小贩的哭喊和过路行人愤怒的眼神。这是21世纪，中国很多城市中城管执法的一幕！

在当今社会，城管和小贩之间发生的矛盾层出不穷，在小贩和社会公众的眼中，城管犹如猛虎，让人侧目而视，敢怒不敢言。社会上屡屡发生城管执法队员打小贩的新闻，拨动着公众那敏感的神经。

当2002年，城管制度在全国各地铺开时，曾经被学者们给予过高度评价，认为这是中国行政体制改革的一场巨变，是对管罚合一的行政执法体制一次“切割式”颠覆，但不到十年时间，这种集中式执法就走上了另一个极端。

在社会公众的眼中，拥有300多项执法权的城管成为无法无天的暴力事件制造者，频频在社会最底层的市井街头展现。城管与小贩持刀相向的新闻屡见报端。

城管在执法中，屡屡暂扣小贩的物品，虽然这符合执法规范，但对于摊贩来说，他们以此为生，不会允许城管暂扣物品，常常就会发生抢夺和肢体冲突。

对于小贩这种社会底层群体来说，城管威胁到自己的生存底线，也因此难以文明和理性。到这个时候，暴力就成了最有效的手段，虽然它是非法的。矛盾如此尖锐，城管也只能恪守 “文明就不能执法，执法就不能文明”的准则，很多时候，暴力不可避免，城管形象也大打折扣。

2009年，一本《城管执法操作实务》的资料曝光，被称之为“城管执法秘籍”。资料里面所充斥的暴力和如何对付小贩的训诫让人震惊。该书教导城管队员如何做到“以暴制暴”时不留下把柄：注意要使相对人的脸上不见血，身上不见伤，周围不见人，还应以超短快捷的连环式动作一次性做完，不留尾巴。一旦进入实施，阻止动作一定要干净利落，不可迟疑，要将所有力量全部用上。该书还教导城管队员要“意无杂念”，不要考虑自己会不会把相对人弄伤，此时应达到忘我的状态。

城管的暴力执法与城管本身的地位和低下的素质恐怕不无关系。在小贩面前大打出手的城管，在政府行政系列中却是地地道道的弱者，他们不属于政府机构系列，许多城管队员是临时工，素质不高，工资偏低，因此，在执法中，简单、浮躁和过激的行为就难以避免。

从根本上说，城管的暴力执法和与小贩的冲突，背后是中国城市化过程中城市管理秩序与部分弱势群体生存法则的冲突。城市化过程中伴随着大量的农民进城，工业化转型导致部分工人下岗。这些弱势群体要在城市寻求自己的生存之道，他们没有知识和技能去打一份好工，也没有资金去做一份小生意，只能在街上摆个小摊，做点小买卖，通过这种方式来维持生存。而这又会对政府理想的城市秩序造成剧烈冲击。

对于那些底层谋生者而言，他们不会关心城市美观、市场秩序，更多的是基于生存的逻辑来考量问题，也因此，虽然很多城市基于城市市容等原因，设立各种各样的规则来限制、引导流动摊贩，但很多时候都陷入混乱的境地。规则解决不了问题，打击则只会带来更多暴力，这注定了城管与小贩只能在暴力中继续存在，也注定城管会被小贩和社会公众贴上“强势”的标签。

“我们也是弱势群体”

成文（化名）是上海徐汇区的一名城管执法队员，35岁，进入城管队伍工作五年，月工资2000多元，加上各种津贴、奖金，平均每月4000多元。在上海，这种收入水平对于没有一定经济基础的人来说只能生存。

“此前我接触过城管，当时我很不喜欢城管，只记得他们会收管理费，觉得他们都是坏人。后来的印象都是从各类媒体看到的，基本是负面印象，诸如暴力执法、体制混乱等等。”

后来，阴错阳差，成文也进入城管队伍。在执法工作中，他内心经常会挣扎，在查处无照经营、摆摊设点等弱势群体时，内心很纠结，很同情小商贩。他们查处小商贩，一般都是有百姓举报，比如有群众反映小贩占道经营造成交通拥堵、影响周边小区环境、因缺斤少两和产品质量，与顾客有纠纷这样的事情，其他执法包括重大活动秩序保障、各部门联合执法。一般的日常巡查执法对小商贩主要以劝离为主。

在成文的眼中，城管和小贩都是职业而已，大家都不希望冲突，每个人都希望微笑面对别人，也希望别人报以微笑。城管是一个集中行政处罚的单位，不同民众的需求不一样，对执法相对人既是服务也是管理，当需要好的环境时，进行管理势必造成一部分人的利益损失，冲突在所难免。大家对这种冲突的愤怒，更多的是情绪宣泄，不是经过理性观察的结果，是以局部现象、个体行为进行的情绪化表达。

“如今，整个社会同情和支持小贩的气氛越来越浓，社会舆论的支持使小贩意识到‘摆摊有理’，越来越有勇气对抗城管。其实，我们也属于弱势群体。可能会有人认为，城管怎么会是弱势群体呢？如果你们是弱势群体，那小商小贩岂不更是弱势？其实，每个人都选择性地接受信息，每个人都认为自己站在道德的制高点上，包括我自己也总是在同情弱者。既然中国有城管制度，我们作为一名城管执法队员，就不能不履行职责。比如，每天都会有市民投诉，反映某处摊贩占道经营，去查处要被很多人骂；不去，投诉的市民又说我们不作为，这就是中国国情，矛盾总往下转移，而在履职过程中，就必然要承受一些社会舆论压力。另外，从经济收入、社会地位、未来发展等各方面来说，我们都只能算穷人，比很多人都弱势。我们的职业作息不规律，突发任务多，常常加班，而待遇极差；职业歧视更是让这个群体在很多场合都抬不起头。这种无力感经常会有。其实，每一个人都会想做好工作，都希望自己的工作服务社会、服务大众。”

在成文的眼中，城管和小贩其实都是社会弱势群体。城管如果是强势群体，也不会忍受日晒雨淋、小贩的白眼到处巡逻，谁不想待在空调房里享受呢！

“虽然同属弱势群体，却为了生存和压力，有时不得不暴力相向，甚至有城管执法队员把对社会的不满发泄在更弱势的小贩身上，这是我们最可悲之处！”成文深有感触地说。

破解之道

2011年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出，社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。而在2011年全国“两会”上，温家宝总理在作《政府工作报告》时，也提出要创新社会管理，其中一个重要的方面就是发挥社会组织的积极作用。此后，关于社会建设和社会管理改革的信号，在政府文件和领导讲话中也不断地以直接或间接的方式释放出来，成为社会关注的热点问题。

城管体制的改革，就创新社会管理来说，成为不可或缺，而且急迫的一环。小贩和城管都需要“解放”。理性告诉人们，将愤怒的江水全部引向一个在政府眼里承担了“脏活、累活和苦活”的城管身上，并不能从根本上解决问题。

摊贩与城管之间的矛盾，之所以广受社会关注，其中的原因在于：第一，冲突往往发生于日常生活之中和大众的眼皮之下，具有最直接的视觉刺激和显在性；第二，摊贩往往是弱势群体中的弱势群体，最容易得到人们的同情；第三，摊贩与城管之间的矛盾最直接地折射了官民矛盾、弱势阶层与弱势群体之间的矛盾。因此，城管与小贩之间的矛盾是社会矛盾的综合体现，涉及城乡不平等、地区不平衡，以及社会管理理念的差异，不应该把矛头都对准城管。

事实上，真实的城管没有人们想象的那么坏。城管形象的恶化有自身不当行为的原因，也有大众刻板印象和媒体放大的因素。但围绕城管执法所出现的民意、社会同情心的反弹等现象，值得决策者警醒，如何在维持秩序的同时，也给民生开辟出路，因为只有民生解决了，社会才能真正地和谐有序。

划出一块区域免费提供给小贩，这也许是一个新的思路。一方面，对小贩的“管理”，可以交给市场和社会组织，城管不必“在场”，从而消除小贩生存权与政府对城市社会秩序的控制权的矛盾。从原则上说，只有社会组织和市场搞不定的事情，政府才应该出面；另一方面，对小贩的流动性同样要进行容忍，承认其谋生行为的合法性；再次，要提高城管执法人员素质，提高准入门槛，规范执法程序，文明、公平、公正执法。同时，积极转变城管职能，从以管理为主向以服务为主，从对“人”的管理变为对“事”的服务，比如提供卫生配套。无论如何，城管提供的应该是城市社会秩序形成和稳固的基础条件，而不是这个秩序本身。