浅论水电能源税收政策

杨 卫， 吴 红 宇

(1.国电大渡河流域水电开发公司，四川成都 610041;2.国家开发银行四川省分行，四川成都 610041)

1 全球能源概况

1.1 世界能源结构

能源是人类生存和社会发展的必要因素，也是推动社会经济发展的重要动力。随着经济不断增长，能源的发展逐渐成为现今全人类共同关注的问题。

根据BP石油公司2011年发布的世界能源报告统计[1]，2010年全球能源消费比上年增长5.6%，是1973年以来增速最快的一年。各种能源需求量均增长强劲，无论经合组织(OECD)经济体还是非OECD国家，能源消费增速均高于历史平均水平。2010年全球可再生能源继续保持快速增长。其中中国和美国引领风电装机的增长，增长幅度达70%。从图1可以看出，能源消费结构将从传统的矿物燃料转向可再生能源(太阳能、核能、生物能等)为基础的持久能源系统，还需要很长的过渡时间。在转换的过渡时期仍以油(气)为主，核能、新能源可望有所提高，将是能源的“多极化时代”。

1.2 主要发达国家对水电开发的认识及相关财税政策

图1 2010年世界能源消费结构

2002年底，全世界已经修建了49 700多座大坝，分布在140多个国家，其中中国的大坝25 000多座。世界上有24个国家依靠水电为其提供90%以上的能源，如巴西、挪威等国;有55个国家依靠水电为其提供50%以上的能源(包括加拿大、瑞士、瑞典等国);有62个国家依靠水电为其提供40%以上的能源(包括南美的大部分国家)。如美国水电资源已开发约82%，日本约84%，加拿大约65%，瑞士约86.6%，德国约73%，法国、挪威均在80%以上[2]。

以上发达国家水电开发程度高，发展快，主要得益于政府在水电建设管理体制、资金筹措和投资分摊、贷款及财税政策方面给予优惠政策支持[3]。以美国为例。在还贷政策方面，美国联邦政府规定分摊于防洪、航运、渔业、旅游、环境保护目标的投资不偿还;分摊于发电、生活和工业供水目标的投资有息偿还。偿还年取一般为50年，有的40年。此外，美国政府还在贷款、利税方面给予了许多优惠。

2 中国能源概况

2.1 能源构成及其结构现状

“十一五”规划的五年内，我国发电总装机容量平均年增长13.22%，发电量年平均增长11.10%。截止2010年，发电总装机容量为9.62亿千瓦，同比增长10.07%。其中，非化石能源发电装机比重上升 26.53%[4]。

表1 2010年中国发电装机容量构成(单位:万千瓦)

2010年，中国超过美国成为世界上最大的能源消费国，中国的能源消费量占全球的20.3%，超过了美国19%的比例。同时，中国能源消费量比2009年增长11.2%。其中，煤炭消费量1713.5百万吨，占消费总量的71%，石油、水电、天然气、核电分别占消费总量的 18%、7%、4%和1%[1]。可以看出，我国能源消费结构仍不尽合理，能源消耗大部分以煤炭为主，石油的消费与世界发达国家相比相差很大。且我国能源消费以第二产业为主，这导致了能耗高、能源利用率低、能源浪费和严重的环境污染等一系列的问题。资源环境的限制和人类发展的巨大需求要求我们必须转变和创新能源发展和利用方式。能源结构优化及调整刻不容缓。

图2 2010年中国能源消费结构

2.2 水电在我国能源结构中的地位与作用

水电是世界上能够进行大规模商业开发的第一清洁能源。随着世界能源需求增长和社会经济发展需要，世界各国都把开发水电作为能源发展的优先领域。

我国水能资源蕴藏量居世界首位，全国技术可开发装机容量5.42亿千瓦，经济可开发装机4.02亿千瓦，是仅次于煤炭的常规能源。截止2010年[5]，我国已建成 4.5 万余座水电站，总装机容量超过2.1万亿千瓦，年发电量6622亿千瓦时，占全国发电总装机容量的22%。发达国家的水电平均开发程度高，全球水电开发重点已由发达国家向发展中国家转移。而我国的水电开发利用率只有34%左右，远低于发达国家水平，水电开发潜力巨大。

此外，我国政府提出了到2020年非化石能源占一次能源消费比重要达到15%左右，单位国内生产总值二氧化碳的排放比2005年下降40～45%的目标，在当前风电、核电、太阳能等新能源无法实现大规模发展的情况下，水电成为实现节能减排目标的关键。据测算，到2020年，我国常规水电装机应达到3.3亿万千瓦以上，才能确保实现这一目标，减轻对煤炭的过度依赖。

2.3 电价的构成与补偿机制

电力关系国计民生，受社会关注。由于电价的政策性、社会性很强，电价由国家直接管理。现行电厂上网电价主要是按照国家颁发的《关于多种电价实施办法的通知》([1996]水电计字第73号)来确定的。定价计算公式为

上网电价=(发电成本+发电税金+发电利润)/(厂供电量)

从目前全国平均上网电价来看，风电由于较高的造价，上网电价在主要电源类型中最高。水电造价虽高，但由于具有相对较长的运营期间，且运行、维护费用相对最低，平均上网电价在所有电源类型中最低，较风电、核电分别低60%、44%。水电价格低于火电价格现象的形成具有其历史原因。水电电价的核定虽然与火电电价类似，是按成本加上合理利润空间来计算的，但是水电站投产发电后，运行、维护费用与火电相比非常低，这直接导致主管部门为水电设定的上网电价，相比火电要低得多。

据统计，目前我国水电平均上网电价为0.27元/千瓦时，而全国火电的上网电价普遍在0.4～0.5元/千瓦时，风电、光伏电的上网电价则更是在0.4～0.6元/千瓦时之间，相差悬殊。

水电建设投资较大且建设期长，建设的困难在建设期及还贷期。影响因素是多方面的。其中合理的政策诱导是关键因素。如还贷期限短、还贷压力大、税改后水电站税负比同类企业显著增加等。

水电站的综合利用包含投资费用分摊或效益补偿政策。水电站的防洪执行《水利产业政策》及《防洪法》第三条“防洪费用按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集”的规定，由国家和受益地方政府承担投资费用，或在财税政策上给予优惠，使水电站的防洪效益得到一定的补偿;水电站的航运过坝设施以投资分摊和效益补偿为基础，研究航运设施的建设规模与运营方式，航运部门要求水电站在现状基础上提高通航标准的，需分摊投资费用。

3 中国水电税收的相关政策

3.1 水电税收的相关政策之现状

水电建设周期长、牵涉面广、环节多，在建设及运行过程各环节的许多项目都要缴纳各种税费。

目前水电站建设期所缴纳税费主要有:营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加、进口设备关税和增值税、国产机电和金属机构设备增值税、建筑材料增值税、印花税、施工车辆车船使用税、矿产资源税、耕地占用税、耕地开垦费、森林植被恢复费以及代缴的个人所得税等。

水电运行期所缴纳税费主要有;增值税、企业所得税、大中型水库库区基金、水资源费、城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加、印花税等。

其中营业税、增值税、销售税金附加(即城市维护建设税和教育费附加)、企业所得税、水资源费、库区基金、耕地占用税涉及数额及影响较大。(各税种执行情况、水资源取费比率见附表)

3.2 水、火电运行期主要税费差异

3.2.1 增值税

2008年11月5日国务院第34此常务会议对《中华人民共和国增值税暂行条例》进行了修订，并与2009年1月1日期实施。

大中型水电企业增值税率为17%;小水电6%，同时还有一些其他特别规定的税率。小规模纳税人增值税征收率为3%。

目前水电、火电企业增值税税率均为17%(小水电为6%)。但火电由于其成本构成中的主要燃料及其他原材料已征增值税可以抵扣，且此部分成本在火电成本中所占比例为60%以上，通过抵扣，其实际税收负担为6～10%;而水电业因需要购进的原材料仅为修理性支出及日常消耗性支出部分，支出占成本比例仅为1～3%，对于销项税额而言，几乎没有抵扣，实际水电增值税负担率接近17%，比火电高7～11个百分点。

3.2.2 城市维护建设税、教育费附加及地方教育附加

城市维护建设税、教育费附加及地方教育附加均以增值税为基数，由于火电可以抵扣的进项税额相对较高，因此以增值税为基数的此三项税额相对要少。

3.2.3 水资源费

根据2009年1月1日财政部、国家发展改革委、水利部联合印发的《水资源费征收使用管理办法》(以下简称《办法》)，水资源费征收标准由各省、自治区、直辖市价格主管部门会同同级财政部门、水行政主管部门制定，报本级人民政府批准，并报国家发展改革委、财政部和水利部备案。其中，由流域管理机构审批取水的中央直属和跨省、自治区、直辖市水利工程的水资源费征收标准，由国家发展改革委会同财政部、水利部制定。办法规定，水资源费缴纳数额根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取水量确定，其中水力发电用水和火力发电贯流式冷却用水的水资源费缴纳数额，可以根据取水口所在地水资源费征收标准和实际发电量确定。目前水电企业的水资源费均以发电量计，但各地费用不统一，一般在0.001 元/千瓦时 ～0.03 元/千瓦时之间;火电企业的水资源费计量方法及费率各地也不统一，有的省按发电量计征，有的省按取用水量分地表水与地下水以及冷却循环方式分别征收。

3.2.4 所得税

2007年11月28日国务院第197次常务会议通过新的《中华人民共和国企业所得税法实施条例，自2008年1月1日起实施。

水电企业所得税目前采用25%征收。

3.2.5 水库库区基金

为促进库区和移民安置区经济及社会发展，财政部于2007年4月17日颁布了《大中型水库库区基金征收使用管理暂行办法》，将原库区维护基金，原库区后期扶持基金及经营性大中型水库承担的移民后期扶持资金进行整合，设立大中型水库库区基金，库区基金从有发电收入的大中型水库发电收入中筹集，根据水库实际上网销售电量，按不高于0.008元/千瓦时的标准征收。火电企业没有该基金。

火电企业则涉及排污费，包括:污水排污费、废气排污费以及固体废物排污费等。水电企业基本不涉及该费用。

表1 水电工程建设期及运行期所涉主要税费情况表[6]

4 现有水电税收政策存在的问题及建议

目前我国水电开发程度还很低，主要原因是现阶段水电开发还存在很多的制约因素，尤其是政策因素。针对水电行业的特点，改革不利于水电发展的财税政策，势在必行。

(1)水电开发行业具有投资规模大、建设工期长、分布流域广、外来企业多、涉税链条长等特点。

大中型水电站一般都会地跨好几个县市。一方面对于税务机关税源监控和税收管理存在一定难度，另一方面水电企业又不可避免地面对多头交叉税收征管和稽查，双方工作协调难度巨大。建议国家通过法规条例明确税收管理权归属和税金分配原则，以便有法可循，有法可依。

(2)各地税率执行情况不同，导致各电站成本差异较大。

诸如城建税、耕地占用税、矿产资源税、土地使用税等税务局具有自由裁量权的税种，执行税率不一，地方差异较大。由于电力是关乎国计民生的基础性工程，而水电作为可持续再生能源更应得到国家的大力支持。建议有关部门在批复电价时，要综合考虑各地经济状况和各电站成本差异。

(3)水电行业税负较高，国家出台的税收优惠政策较少。

目前水电标杆上网电价比煤电上网电价低0.1元/千瓦时左右，老水电核定的电价更低。水电的低电价为社会作出了巨大的贡献。建议国家有关部门对水电行业制定相应的财税优惠和扶持政策。如:加大财政贴息力度，降低工程财务费用;西部水电项目及其配套的输电工程增值税实行三峡工程、黄河上游公司相同的“超八返九”的政策，即按17%税率征收后，超过8%部分税收即征即退，耕地占用税参照交通建设模式减半征收等。

[1]BP Amoco statistical review of world energy[EB/OL].2001.

[2]贾金生.世界水电开发情况及对我国水电发展的认识[J]，[3]美国、巴西的水电开发政策[EB]，中国农村水电及电气化信息网，2002，3，21.

[4]全国电力工业统计快报[EB]，中国电力企业联合会，2011.

[5]中国常规能源资源:水电地位仅次于煤炭[EB]，光明日报，2011，4，27.

[6]水火电同网同价政策研究报告 水电水利规划设计总院2009年9月