我国农村土地征用制度探析

龙跃

近年来，伴随着城市化进程的加速推进所产生的农村土地征用困境使得现行土地征用制度改革迫在眉睫。坚持科学发展观，增进土地征用制度的合法性和有效性是农村土地征用制度改革的目标，也是前提所在。通过政府职能转变，以体制外修正和体制内突破并举的思路是实现土地征用制度改革的必然之路。

我国农村土地的现状

我国人多地少，土地资源稀缺，伴随着工业化和城市化快速发展，越来越多的农村土地被征用作非农建设。而现行征地制度存在的弊端制约了经济、社会的和谐发展，改革现行征地制度迫在眉睫。由于相关法律缺失，实际操作中轻法律规范重规章政策，再加上利益的驱使以及其它一些因素的影响，在征用过程中存在许多问题。土地问题关系农民切身利益，是“三农问题”的核心，土地征收过程中所存在的问题应该得到高度重视，并探索相关解决途径。

近些年，随着农民失地情况增多，土地征用的速度加快，政府与人民之间的利益关系越来越紧张，同时，由于社会保障缺失，给予失地农民的利益补偿不足，农民再就业困难，加上农村经济社会发展阻力加大，导致农民上访事件和干群冲突事件（一般是农民跟建设单位发生冲突）日益增多，也越来越严重。如此紧张的社会关系，大大的阻碍了我国的城市化发展，也成为危害社会稳定的最大隐患，此外，政府征用土地时大量的违法行为有增无减，也令上述紧张关系雪上加霜。

看似简单的土地征用问题已经由经济问题转变为经济、社会、政治上的综合问题,农村土地征用困境成为制约经济社会可持续发展,解决三农问题,实现城乡协调发展的主要障碍。

我国农村土地征用制度存在的弊端

一、公共利益的范围模糊，导致土地征用权滥用。土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通过市场购买。虽然《宪法》第十条及《土地管理法》第二条均规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。但却没有明确何为公共利益，如何确定公共利益。这就导致国家的土地征用权事实上不受限制的情况，造成权力滥用。据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益，一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，造成了土地资源的严重浪费。

二、农民利益未受重视。根据我国《土地管理法实施条例》的相关规定，对土地补偿标准存在争议的，应当由县级以上的地方人民政府进行协调；在协调不成的情况下，应交由批准土地征用的人民政府进行裁决。其实，土地征用行为本身就是一种政府行为，按照《土地管理法实施条例》的规定，土地征用纠纷是让政府作为裁决者，其中立性和公正性本身就有待衡量，此种规定虽然明显的保护了国家利益和集体利益，但却没有对农民利益起到实质性的保护作用，此外，关于征地补偿和农民生活安置方面的规定，也没有起到实质作用，只是一个告示作用。应当在征地过程中认真考虑被征地农民的意见，而不应该将作为土地权主体的农民排斥在外。法律并没有给农民多少征地程序上的实质权利，农民的权益无法保障。除此之外，关于“公共利益”的概念，法律并没有给出具体的解释规定，因此便有可能令政府以公共利益为借口征用农民土地，但却没有给予保障农民基本生活的足够补偿。农民将土地视为生存之本，土地征用关系到农民最基本的生活权益，立法应当通过进一步健全和完善，保障农民的土地在征用过程中利益免遭侵犯。

三、土地征用程序不规范、限制了农民的参与权。政府在征用农村土地的方案做出后，由县级以上政府予以公告并组织实施。从中我们可以看出在土地被征用的过程中农民和集体被剥夺了一切权利，完全处于任人宰割的地位，从土地征用的决定到争议的解决完全听任行政部门的命令，土地征用方案和安置方案均在批准之后才公告，这时农民不管有何理由，都不会影响征地方案的实施。此外，在土地征用纠纷发生后，法院往往不予受理，理由是土地征用纠纷不在民事纠纷范围之内，由此便使农民无法获得司法权的保护。并且，在对土地征用纠纷裁决不服的规定方面，现行的法律法规也没有相关的救济性规定。虽然《土地管理法》对农民的土地权利救济有所涉及，但第十六条的规定只是涉及了土地所有权或使用权方面产生权属纠纷时的救济措施，而对土地征用后的补偿纠纷无所涉及。同时，现行的《土地管理法》规定：征地方和被征地方对土地征用的补偿标准不能达成一致的，由征用部门进行裁定，并且此种裁定被规定为终局裁定，致使相对人失去了向法院提起诉讼的权利，此种安排，大大的剥夺了被征地农民向法院寻求救济的司法权利。

四、征用的过程中浪费土地的现象严重，许多土地在征用后被闲置。很多地方政府官员缺乏耕地保护意识，在规划土地，利用土地的过程中，缺少对限制土地的有效利用，缺少对荒地的复垦改造，导致土地资源浪费，土地利用不合理，土地闲置情况严重。并且，由于不合理的规划利用，由于耕地保护工作的不到位，有些地方土地流失现象极为严重，也造成了土地资源的极大浪费，严重的阻碍了土地价值的最优发挥。也导致了大量农民上访现象的发生。

完善农村土地的征用制度

一、严格征地用途,规范征地程序,提高征地标准、实现补偿的合理性。出于公共利益的需要是土地被征收的唯一理由,土地征用制度改革中一定要严格区分公益用地和非公益用地,政府在确立土地补偿标准时要一分为二的制定两种不同用途的土地征用价格,是公益用地的严格依照《土地管理法》第四十七条的规定予以补偿,并且改革现有的土地产值定价标准,不能仅以土地的农业用途来确定土地的年产值,更不能在确定一个政府愿意支付的总的补偿价格基数下用除法的形式来确定年产值。这就要求政府要对符合“公共利益”用途的用地用列举法的形式确立下来。在严格区分社会公益用地和商业用地基础上,结合土地的基准价、级差价、市场浮动价、土地用途、土地出让受益等因素,确定更为合理的征地补偿价格,提高农民的土地收益分配。

二、完善农村土地产权制度，确立农村集体土地所有权和国有土地所有权的同等地位。产权不完备的农村土地集体所有制和土地产权的实质主体缺位是农民利益受损的制度根源，因而要保障农民的利益，首先，必须加快农村土地产权制度改革，确立农村集体所有权和国有土地所有权的同等地位。例如，允许农村集体土地上市流转，保障农民的土地可以自由流转，甚至给予农民直接拿自己的土地进入市场交易的权利，使土地进入交易市场自由竞争。其次，改进并完善土地集体所有制度，明确农民是集体土地的真正所有者，我国现行集体土地产权极不清晰，集体权益和农民权益关系混乱，所以，从长远的角度考虑，必须明确农村土地所有权主体是农民，切实保障农民的土地财产权。但是，也应当考虑到，根据我国现阶段的国情，将农民作为土地所有权人的身份在法律中明确规定还很困难，因而有必要在我国的土地集体所有制度方面进行改革创新，将土地的农民集体所有明确界定为农民按份共有制，集体经济成员中的任何人都有权按份分割集体土地所有权，农民也可以依法继承、转让或抵押、赠送其按份共有的土地。

三、完善土地征用程序， 赋予失地农民异议权。程序公正是实体公正的先行条件，要想保证实体公正首先要确保程序的公正。具体到土地征用过程中，要完善土地征用程序，这直接影响到结果的公正。首先，相关机构要设立专门的部门对土地的用途和征用的相关程序进行审查，从而使土地的审批程序得到完善，防止土地的滥用。可以考虑在国务院和省、自治区、直辖市政府一级设置专门的机构，这些专门的机构主要任务是完善征用土地的程序和对土地征用后的用途进行监管，从而使土地的滥用得到有效控制。其次，应当赋予土地权利人对土地征用的异议权，保证土地征用的公正性。土地征用过程会涉及到诸多相关主体的利益。土地征用是行政处分权行使的一种方式，具有强制性。国家行政机关相关部门应当通知土地权利人，告知其拥有的权利，对土地的征用要设定一定的公告期，在公告期内如果土地相关权利人对土地征用的行政决定有异议时，土地权利人有权利对相关政策提出异议，相关部门应该充分重视土地权利人提出的异议并作出相应的处理。如果被征用的土地权利人对相关政府部门的做法仍然不能接受，该权利人可以向上级机关提出复议或者向法院提起行政诉讼，以便更好的维护自身的合法权益。异议机制的建立对土地权利人来说可以说是一项保障，因为被征地者在土地征用中本来就处于弱者地位，若无法律上的救济措施，其权利必然会遭到侵害。而且，异议机制对土地征用权的滥用也起到很好的防范作用。听证会制度也要列入日程,听证会对土地征用的正常进行和土地的合理使用也起到很大的促进作用。听证会可以就土地征用合法性、土地征用补偿等问题举行，听证会上应充分听取土地各方利益相关人的意见，使被征用人和利害关系人获得表达意见的机会，赋予被征土地产权人异议权。

伴随着经济的进一步蓬勃发展，伴随着我国城市化进程的推进，土地的征用会越来越频繁。现阶段我国土地征用制度和相关政策还不够完善，不够健全，实践中很多由于土地征用引发的问题急需解决，失地农民的相关利益亟待保护。只有根据科学发展观的要求，建立健全相关的土地征用制度，规范土地征用程序，提高征地补偿费用，妥善安置失地农民，真正维护广大农民的土地权益，才能进一步推动土地市场的繁荣发展，才能进一步促进现代化城市化进程的加快。

（作者单位：重庆师范大学）