中国人口发展功能区域规划的实证分析

董靖巍 胡珑瑛

(哈尔滨工业大学经济与管理学院，黑龙江哈尔滨150001)

未来30年，是我国国土负载人口压力最大、人地矛盾最为尖锐、人口城镇化全面加速、人口迁移流动最为活跃的时期，全国还将新增约2亿人口，有3亿以上人口从农村进入城镇，将对统筹区域和城乡协调发展带来严峻挑战［1－2］。这一时期，也是建设国家生态屏障、调整人与自然关系的关键时期。区域人口集聚既是主体功能区划的重要指标，也是主体功能区优化布局的要求［3］。主体功能区划遵循经济规律和自然规律，编制引导人口分布与经济发展趋势相适应，人口、经济分布与资源环境承载能力相适应的规划总图，对指导城乡之间、区域之间以及人口、经济、资源环境之间的协调发展具有重要意义［4］。

人口发展功能区划是国家主体功能区规划的基础依据，也是国家主体功能区规划编制工作的重要组成部分。本文以哈尔滨市人口发展功能区域规划为例，研究分析哈尔滨市人口状况、人口分布、人口流动及人口功能区现状，依据国家人口发展功能分区指标体系，采用模糊综合评价方法测算哈尔滨市人口功能分区，并提出相关政策建议，研究视角、研究内容和计算结果具有学术应用价值，对于发挥哈尔滨中心城市带动作用，正确引导城市化过程中人口有序流动，推进国家及省人口发展功能区规划工作具有借鉴作用。

1 国家和省市人口发展功能分区规划的内容

人口发展功能区规划，主要包括人口发展的基础评价、人口发展功能区划分、配套政策研究等［5］。

(1)人口发展功能区的基础评价。主要内容有:人居环境自然适宜性评价、资源环境的人口承载力评价、物质积累基础与人文发展水平评价、开发密度与发展潜力评价。

(2)人口发展功能区的划分。根据基础评价的结果，统筹考虑国家战略意图，划分为四类人口发展功能区:人口限制区、人口疏散/收缩区、人口稳定区和人口聚集区。

人口发展功能分区的指标体系涉及5个主要指标、24个辅助指标和120多个基础指标(见表1)。

根据国家人口和计划生育委员会《国家人口发展功能区工作技术导则》，基于GIS多因素迭置模型，以公里网格的资源环境数据为基础，以分县为基本单元，在系统分析和综合评价不同地区人口发展的资源环境基础和经济社会条件的基础上，根据人居环境自然适宜性、水土资源承载力、现有开发密度与发展潜力，国家划按人口功能划分为人口限制区、人口疏散/收缩区、人口稳定区和人口集聚区［6－8］。哈尔滨市被国家界定为人口集聚区，是我国资源环境承载条件和经济社会基础最好的地区，发展潜力较大，人口吸纳能力较强。

2 哈尔滨市人口分布概况及人口发展功能分区

哈尔滨市地处中国东北地区北部，黑龙江省南部。全市土地总面积53 058Km2，其中市区面积4 272Km2。哈尔滨市行政区划经过几次调整，变化比较大。2007年调整后全市辖道里、道外、南岗、香坊、平房、松北、呼兰、阿城等8个区和宾县、巴彦、依兰、延寿、木兰、通河、方正等7个县，代管五常、双城、尚志等3个县级市。哈尔滨市2005年年末户籍总人口974．8万人，比上年增加4．6万人。其中，市区人口505．7万人，比上年增加69．7万人。在总人口中，非农业人口469．5万人，比上年增加3．1万人，非农业人口占全市总人口的比重为48．2%，比上年提高9．6%。

表1 人口发展功能分区指标体系

哈尔滨人口发展功能分区规划遵循了地域完整性原则、区域协调性原则和连续多分原则。分区的主要依据是:①不同地区人居环境的自然适宜性与限制性;②不同地区的水土资源承载力与人口发展潜力;③不同地区的社会经济条件与人类发展水平;④不同地区的开发密度与发展潜力。分区的主要指标是:①人居环境指数(HEI);②土地资源承载指数(LCCI);③水资源承载指数(WCCI);④物质积累指数(HMI)和⑤人文发展指数(HDI)。同时也考虑了其他辅助指标。

按照国家人口发展功能分区指标体系和计算公式，本文采用模糊综合评价方法，计算得到哈尔滨人口功能分区的最后结果见表2和图1。

表2 哈尔滨人口功能分区的最后结果

图1 哈尔滨人口功能分区示意图

根据表2的计算结果，我们对哈尔滨市人口功能分区界定如下:

(1)哈尔滨市辖区、呼兰、阿城、双城均属于人口集聚区。这些区域大都地处人居环境比较适宜和高度适宜地区，人居环境指数(HEI)一般在60以上;资源环境承载力平衡有余或盈余，水土资源承载指数(LCCI/WCCI)一般不超过临界水平1;物质积累基础和人类发展水平处于中等以上，物质积累指数和人类发展指数都不低于0．70。这类地区人口与产业集聚，交通便利，城市化水平较高，人口与资源环境经济社会协调状态良好，具有一定的发展空间。但是，据实地调查，阿城区的水资源实际状况比较紧张，地下水位下降严重，部分地区出现了“漏斗”。阿城区如想完成承接哈尔滨市城区工业企业迁移的任务，需要做好水资源与利用规划，解决好生产与生活用水、工业与农业用水的平衡。

(2)其他区县属于人口稳定区，人口稳定区地处人居环境适宜地区(包括一般适宜地区、比较适宜地区和高度适宜地区)，人居环境指数(HEI)一般在40以上;资源环境承载力平衡或有余，土地资源承载指数(LCCI)不超过1．125，水资源承载指数(WCCI)不超过 1．3;物质积累基础和人类发展水平处于中等以上，物质积累指数和人类发展指数一般都不低于0．70。这些地区人口与产业集聚，交通便利，城市化水平较高;人口与资源环境经济社会基本协调，但自然空间有限，人口有待稳定发展。

(3)个别山区、半山区县(市)从保护生态系统出发，应保持人口总量稳定，鼓励人口向城镇转移。

3 哈尔滨人口功能分区的政策引导

(1)正确认识我国城市化发展趋势，做好城市发展规划，迎接农民工进城高峰。要分类引导人口城镇化，对临时进城务工人员，应按照其意愿，继续实行亦工亦农、城乡双向流动政策;促进在城市已有稳定职业和住所的进城务工人员落户;对因征地而失去生活保障的农村人口无条件地转为城市人口。对大城市特别是特大城市要从调整产业结构的源头入手，通过强化土地用途管制和总量控制等方式，间接调控土地价格和房地产价格，逐步形成用经济办法控制人口过快增长的机制。

(2)完善哈尔滨城市体系，建设哈尔滨大都市圈。改变目前按行政区而不是按经济区推进城镇化的做法，根据不同区域的主体功能，统筹考虑经济布局、就业岗位、人口居住、资源环境，通过规划等措施引导，逐步形成高效、协调、可持续的城镇化空间格局。在开发密度已经较高而资源环境承载能力有所减弱的区域，优化整合现有城市群;在资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好的区域，培育发展若干新的城市群;在资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好的生态环境脆弱区域，实行有限推进城镇化方针，发展好现有城市、县城及有条件的建制镇。

(3)综合考虑城市发展各项规划，实现人口、资源、社会、环境协调发展。城市规划和建设要从当地水资源等自然资源条件出发，缺水城市要加强对城市水源地和供水设施的保护，适度控制城市规模，禁止发展高耗水产业和建设高耗水景观。统筹考虑各项基础设施和公共服务建设，不断提高城市基础设施水平和公共服务能力。深化就业管理制度改革，建立城乡统一的就业市场。

(4)根据城市发展变化，及时调整城市规划，明确城市功能分区。一般城市至少有商务区、工业区和居住区三种基本的功能区，城市越大，功能区也就越多。哈尔滨市城市功能分区主要发展建议:①中央商务区。以道里区中央大街为中心的CBD建成具有国际影响的高级商务区;以南岗区奋斗路为中心的CBD拓展经济管理和控制功能;以道外区靖宇街为中心的CBD加强轻工业和批发职能;群立新区则是未来的CBD潜力区。②工业区。逐渐将工业、居住剥离，在城市边缘主要交通沿线和城市出口建设一批按照产业生态原则配置的工业项目，形成分布于哈尔滨市区边缘的一些生态工业园区。③居住区。严格控制在城市中心发展住宅，降低中心地区的人口密度，改造中心城区外围和有限开发偏远地区，形成规模较大、集中连片、设备齐全的生态居住小区。④生态功能区。以松花江沿岸绿带、马家沟绿带和何家沟绿带为主构成绿色空间系统，加强城市绿化和美化，建设田园城市。⑤教育科学文化区。在原来的文化教育区以及新区尽快建设形成高等教育和科研示范区，带动高科技产业的发展。

4 结论

本文根据国家人口发展功能区规划的要求，通过实地调研和模糊综合评价方法，得出结论:哈尔滨市辖区、呼兰、阿城、双城均属于人口集聚区，其他区县属于人口稳定区，个别山区、半山区县(市)从保护生态系统出发，应保持人口总量稳定，鼓励人口向城镇转移。根据上述研究结果，提出如下政策建议:

(1)确立人口发展功能区规划在主体功能区规划中的基础地位。落实科学发展观，要求发挥人口发展在经济社会发展中的主导和能动作用，尽快编制人口发展功能区规划，将其作为主体功能区规划的基础依据。把引导人口有序迁移与合理分布作为统筹城乡区域协调发展、缓解资源环境压力的重大战略，把人口分布与生产力布局有机结合起来，努力实现人口发展与经济振兴、社会进步的有机统一。

(2)制定适当的人口迁移政策，鼓励人口疏散区、限制区的人口向人口聚集区迁移，鼓励农村人口向中心城镇迁移，中心镇向县城转移，县城向大中城市转移，建立梯度转移通道。对于迁移到城镇的农民工给予“城市居民待遇”，切实解决他们在就业、教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等方面的问题。

(3)根据主体功能区建设需要，明确人口功能分区，采取相应的人口管理政策，制定鼓励优化开发和重点开发区域吸纳外来人口，引导限制开发和禁止开发区域人口自愿平稳有序转移的办法。

(4)合理规划城市布局，确定城市长远走向，一方面为城市人口增长预留用地，另一方面避免随着城市扩张，出现工业企业二次搬迁的现象。哈尔滨城市总体规划中提出哈尔滨的空间发展策略是“北跃西扩、南延东优、中兴外联”，应综合考虑城市发展战略推动产业合理化布局，推动人口功能区的合理规划。

(5)采用适当的财税、土地政策，引导人口的合理流动，鼓励企业合理布局。一是把人口流向作为确定财政转移支付方向的重要依据，完善对各地区的财政转移支付制度，逐步做到基本公共服务的均等化。二是适当增加对集聚区和稳定区公共事业的投入。三是改革和完善资源价格形成机制。四是积极稳妥推行跨区域的耕地占补平衡制度。

(6)发挥人口计划生育管理服务体系的重要作用。在稳定低生育水平的前提下，考虑不同地区人口发展的不平衡性，遵循整体稳定、适时微调、因地制宜、分类指导的原则，不断完善生育政策。进一步完善计划生育利益导向机制。在人口限制区，施行统一的人口政策，构建政府社会管理和公共服务体系。

(编辑:于 杰)

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