群众工作部的宁国路径

■本刊记者 李亮亮

“以前信访局，就相当于一个‘接待站’，群众来上访，我们就负责接待。群众工作部成立以后，更新了理念，把工作向前延伸了一级。”

10月26日，原河沥溪面粉厂退休职工刘桂生来到了宁国市委群众工作部，要求解决厂房和财产的纠纷问题。宣城市委常委、宁国市委书记孙正东接待了他。这是一次群众接访。

就在几天前，群众工作部的有关同志刚刚深入南山街道、河沥溪街道的部分困难群众家中，收集社情民意，倾听百姓呼声。这是一次群众走访。

无论是接访还是走访，都涉及到一个新生事物——群众工作部。

2011年6月23日，宁国在全省率先成立市委群众工作部，与信访局合署办公，履行党的群众工作和信访工作的双重职责。它所要破解的，正是新形势下如何用群众工作统揽信访工作的社会管理全新课题。

从“传声筒”到“处理器”

“群众工作部作为党委的职能部门，它与政府的信访局合署办公，但是职能比以前的信访局有了很大的拓展。”宁国市委常委、政法委书记兼群众工作部部长饶培康告诉《决策》。

10月19日下午，记者探访位于宁国市委政府东楼的宁国市委群众工作部的时候，饶培康刚刚处理完一件医疗纠纷事件。谈到群众工作部的建设，他说：“我们决定探索群众工作部，也有些许的无奈。”

这无奈，其实源于信访制度自身的瓶颈。

1951年6月7日，当时的政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。这个仅有六条内容的简要“决定”，是第一部规范信访活动和信访工作的行政法规，为信访制度在全国的建立和发展起到了决定性和示范性作用，是我国信访工作制度化的初步尝试。

从1951年至今，60年来，信访工作取得了积极的成效，成为反映社会矛盾尖锐或和缓情况的“体温计”，但是，其体制、机制问题也日益暴露出来。

由于职能受限，信访部门往往沦为群众反映问题的“中转站”和“收发室”。根据2005年国务院公布的《信访条例》，信访部门只有受理、交办、转送、建议、督促检查的权力，没有实际的处置权，并且信访工作“坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”。如何处置信访内容，是各个相关职能部门的事，信访局只能从中推动协调。

不能突破处置权的瓶颈，信访工作就无法施展拳脚，这成为其致命硬伤。

“过去我们信访局就是把群众反映的问题转到相关部门去，就像是电话的‘传声筒’，这些责任部门如果无心处理的话，我们也没有太多办法。”宁国市委群众工作部常务副部长、信访局局长胡乐天感叹道。

由于信访部门权力有限，所以在处理和化解信访矛盾、协调其他单位和部门时，常常遇到推诿扯皮的情况。“很多案件就是这样从简单拖到复杂，从小拖到了大。”

在这种尴尬局面下，河南省义马市率先“吃螃蟹”，2005年1月，义马市撤销信访局，成立了全国第一家“群众工作局”（后改称群众工作部）。群众工作局保留原信访局职能，同时整合与民生关系密切的民政、司法、国土、公安、城建等部门部分职能。“这就像是给信访工作配备了一个综合性的‘处理器’。”胡乐天用了一个形象的比喻。

但是，“义马模式”并未成为全国的“样板房”。

2010年11月，全国用群众工作统揽信访工作经验交流会在山东临沂召开，其所推广的“全国模式”没有撤销信访局，而是在党委成立群众工作部，与信访局合署办公。此后，我国28个省（市、区）的100多个地市、1000多个县铺开这一改革。

2011年6月15日，中共海南省委群众工作部挂牌成立，作为全国第一个省级层面的群众工作部，“用群众工作统揽信访工作”在海南的助推下，又一次触动了公众的“心跳”。

“用群众工作统揽信访工作”经验在全国的推广，使得宁国认识到自己在这方面有必要迈出一步。

“群众工作其实与发展是紧密联系在一起的。”宁国市委办公室副主任佘小毛告诉记者，“从宁国来说，一方面，保持良好的发展势头，不允许在社会稳定方面出现任何的闪失；另一方面，随着各项改革深入推进、经济社会加速转型和民主法治建设的深入推进，人民群众的利益诉求不断多元化，更多、更复杂的社会矛盾通过信访渠道反映出来，处理难度越来越大。”

各种矛盾和纠纷表象上是信访问题，实质则是各种社会矛盾的综合反映。解决好这些问题，已经超出原有信访工作的职能范围，上升到更加广泛的群众工作的范畴。

正如孙正东所说，将群众工作和信访工作有机融合，用群众工作统揽信访工作，是宁国加强和改进新形势下群众工作的必然要求，是做好新形势下信访工作的有效途径，事关全市改革发展稳定大局。

与此同时，2011年初，宣城市委决定在宁国进行用群众工作统揽信访工作的试点。

宁国开始破题。

从“独舞”到“领舞”

试点，是一项全新的尝试，既需要总结经验，又需要创新探索。“在宁国的发展历程中，从来就不缺少创新的元素。”佘小毛如是说。

那么，宁国是如何去做的呢？

在统筹规划前，饶培康带队去山东临沂做了实地的考察学习。当时，有人提出了疑问，认为在信访局外另设群众工作部，是不是机构的重叠。

“其实，市委群众工作部与信访局是两块牌子、一套人马，合署办公，并没有造成机构的重叠设置，只是拓展了机构职能。”胡乐天解释说。

宁国设立群众工作部，与信访局合署办公，职能由过去的办信接访拓展到信访工作的指导协调、交办转办、督促检查、直接办理、情况通报和责任追究建议等。为此，2011年2月，宁国市委专门出台了《关于加强新形势下用群众工作统揽信访工作的若干意见》。

在群众工作部的探索中，宁国正是以信访工作为切入点，以群众工作为着力点，按照“深入群众为群众，跳出信访抓信访”的理念，建立和完善以群众工作统揽信访工作的领导体制和工作机制，努力构建以群众工作为依托的大信访工作格局。

饶培康告诉记者：“以前信访局收到信访以后，只是传达给各有关部门，是自己在‘独舞’，现在成立了群众工作部，与信访局合署办公之后，各职能部门都有人员驻扎在这里，由群众工作部统一协调处理，这就变成了‘领舞’。”

从“独舞”到“领舞”，折射出的既是职能的调整，又是机制的创新。体制机制创新，是政治体制改革和做好群众工作的关键所在、力量之源。如果体制不顺、机制不新，势必影响工作的正常开展。

饶培康告诉《决策》：“市委、市政府的领导对群众工作部的建设非常重视，也非常的支持。市委成立了群众工作部，部长由市委常委、政法委书记兼任，常务副部长兼信访局局长1名，副部长2名、其中市公安局局长兼任1名。”

与此呼应，各乡镇（街道）整合与群众生产生活密切相关的部门，设立群众工作站，与综治办合署办公，由党（工）委副书记兼任站长，综治办主任任副站长。在各

村、居委会设立群众工作室，由支部书记任主任。

这样，就构建了以市委为统揽、群众工作部为龙头、群众工作站为纽带、群众工作室为基础的四级群众工作网络。

记者在宁国市委群众工作部看到，群众工作部内设群众服务中心、综合办公室、督查督办（复查复核）办公室、舆情民意办公室和评估听证调节办公室。其中，群众服务中心的设置是试点的一大特色。

在宁国市《2011年用群众工作统揽信访工作工作要点》中明确提出，在市本级成立群众服务中心，乡镇（街道）设立“群众之家”，从与群众生产生活密切相关的职能部门抽调精干力量定期集中办公、受理群众诉求，现场解决问题。“我们要真正做到群众诉求‘一站式’受理，‘一条龙’服务，‘一揽子’解决。”饶培康说，“这其实也是‘领舞’的题中之意。”

同时，为进一步提高群众工作部的办事效率、改进机关作风、规范工作行为，宁国市委、市政府又及时跟进，提出了“全面提速、强化责任、落实到位”的工作要求，宁国市纪委也出台了《关于在全市贯彻落实首问负责制、限时办结制和责任追究制的暂行规定》。

宁国群众工作部的一系列探索实践，或许正是未来社会管理工作的一个施力方向。

从“接待站”到“前哨站”

胡乐林场是宁国一家大型国有林场，由于林场占用了大量的土地，影响了当地农民的耕种，造成了连年上访。今年，群众工作部主动与当地农民对接，将胡乐林场每年的净利润拿出来分摊给当地农民，很好地化解了矛盾。

从以前信访局被动地等待群众的上访，到如今群众工作部主动地去与群众对接，这反映的不仅是一种职能的转变，更是一种理念的更新。

“以前信访局，就相当于一个‘接待站’，群众来上访，我们就负责接待。群众工作部成立以后，更新了理念，把工作向前延伸了一级。”胡乐天介绍说。

向前延伸，是指健全网络舆情、社情民意的搜集、反馈、研判制度，同时对重大行政决策采取听证制度，对重大事项进行风险评估。

“我们要主动与群众对接，把群众工作部建设成一个‘前哨站’，在第一时间了解民情，发现问题，化解矛盾。”饶培康告诉记者，“我们在各村、居委会的群众工作室，配备了社情民意信息员、矛盾纠纷调解员和信访诉求代理员，目的就是要提高基层排查隐患、化解矛盾的能力，努力实现‘小事不出村（社区），大事不出乡镇（街道）’。”

信访工作是事关老百姓最直接、最现实利益的群众工作。而有些群众反映，“交通变好了，干部见群众却少了；通讯方便了，群众见干部却难了；办公条件好了，群众办事却慢了；干部学历高了，做群众工作水平却低了”。饶培康说：“这其实说明了部分干部脱离了群众，缺乏群众工作的主动性、积极性。”

在这种情况下，市委群众工作部开展了“访民情、听民意、惠民生”的主题实践活动、“联乡、联村、联户”活动，努力做到从思想上重视群众，感情上贴近群众，工作上依靠群众。

“从宁国信访的现状来看，很多信访难点是民生热点，很多信访问题是民生问题。”孙正东说，“用群众工作统揽信访工作，必须站稳群众立场，真正做到与群众面对面、手拉手、心连心。”

为此，宁国开展了“三级书记大走访”活动，制定了开门接访、带案下访、包案处理三项制度，做到“一个问题、一名领导、一套班子、一个方案、一包到底”。

“在未来的探索中，我们还是要重心下移，把矛盾化解在基层，只有这样，我们向前的脚步才会更踏实。”饶培康说。

“如果说信访部门主要是通过信息采集来保障群众申诉权的话，那么，群众工作部要解决的问题则更广泛，维护群众利益、理顺群众情绪、巩固群众基础等都是群众工作部必须涵括的工作内容与职责”。中央党校教授辛鸣认为，“群众工作贯穿于各项工作之中，群众工作部应从单一化解矛盾向调动群众积极性方向发展”。

调动群众积极性，也正是主动与群众对接的一个方面。《决策》记者在宁国市河沥溪街道看到，当地的党工委和办事处为充分调动群众积极性，组织了合唱团和演艺团，由街道社区人员自愿构成，定期在广场进行文艺演出，吸引了大批街道群众的参与。宁国正努力实践着“最大限度激发社会创造力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”这句话。

从接访到走访，从化解矛盾，到营造和谐。宁国群众工作部的一系列探索实践，或许正是未来社会管理工作的一个施力方向。