上岛日,毁岛时?

杨江 闫鹏飞

如同给梦想装上了一对翅膀，4月12日，国家海洋局公布了中国首批176个可以开发利用的无居民海岛名录，涉及辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南8个省区，其中辽宁11个、山东5个、江苏2个、浙江31个、福建50个、广东60个、广西11个、海南6个。首批可以开发利用的无居民海岛最长开发使用年限为50年，外籍人士和外资企业也可以按照相关规定申请开发，至于海岛的开发主导用途涉及旅游娱乐、交通运输、工业、仓储、渔业、农林牧业、可再生能源、城乡建设、公共服务等多个领域。

这份名录甫一公布即激起了国内尤其是名录涉及的8个省区民间资本的极大兴趣，因为对于这些中国为数不多尚未开发的处女地，人们对它蠢蠢欲动已久。无论是“差钱的”与“不差钱的”都围绕这个话题展开了无限的遐想，因为它是很多人梦起航的地方。

像金庸笔下《射雕英雄传》中的东邪黄药师那样做一个“桃花影落飞神剑，碧海潮生按玉箫”的桃花岛主？搭建一个陶渊明诗中“采菊东篱下，悠然见南山”的世外桃源？如果说这样的意境还是过于“乌托邦”，可否像因主演《加勒比海盗》而声名鹊起的影星约翰尼·德普花300万美元在巴哈马群岛买下一个名叫“科特霍尔唐”的海岛那样，建成一个个性张扬的私人小岛，从“海盗船长”摇身变为“海岛船长”，从此与碧海蓝天、沙滩、城堡相伴，出行全靠游艇与飞机？

就首批176个可以开发利用的无居民海岛要取得“岛主”资格首先要交纳一笔不菲的“海岛使用金”而言，这就已经注定是一个富人的游戏。

对于大多数尚在为富裕而奋斗的人而言，“岛主梦”依然只能停留在畅想里，不过，对于富豪们而言，中国式的岛主梦是否意味着就此可以走进现实？

在环保与发展尚未真正踩上平衡点的中国，富人们的岛主梦与约翰尼·德普买岛时所持有的是同一个梦想——钱不能买到快乐，但可以买到使你快乐的东西。只不过，在另一个世界，在我们这里，“使你快乐的东西”除了钱，似乎还是钱。

面对大自然，我们过去的表现就像一个永远吃不饱的孩子，贪婪的双手始终伸向母亲。

如此，我们的担忧来了，梦起航之日，会不会就是毁岛之时？

在陆地上，这样的梦魇已无数次上演。

没钱，你别动念头！

虽然在谁可以开发利用无居民海岛这个问题上，政策本身并没有身份限制，但现实却设立了一道无形的门槛。“千万不要带着浪漫主义的色彩来看待这件事，没有足够的资金，你就不要动这个念头！”浙江省舟山市海洋与渔业局海域管理处副处长倪定康开门见山泼了一盆冷水。

中国海岛数浙江，浙江海岛看舟山。因为在中国300万平方公里海域中，面积大于500平方米的海岛将近7000个，小于500平方米的逾万，浙江省以拥有3061个海岛，占全国海岛总数44％，成为中国海岛数量最多的省份。

浙江省共有无居民海岛2878个，占全国无居民海岛总数的40％，是此次无居民海岛开发利用的重点区域，共有31个无居民海岛位列首批开发利用名单，分布于宁波、舟山、台州、温州四市。作为我国大陆地区唯一以群岛建市的城市，舟山共有大小岛屿1390个，其中面积大于500平方米的海岛1300个，这当中又有1160个是无居民海岛。

倪定康连日来无数次向前来咨询的民间资本作出上述忠告，他甚至直言不讳，除非你钱多得没处用，否则不要轻易来买岛，一般人耗不起！

舟山市此次共有10个无居民海岛被列进首批开发利用名单，其中5个岛屿定位“旅游娱乐”、4个岛屿定位“交通运输”、1个岛屿定位“公共服务”。倪定康首先向记者介绍了无居民海岛开发利用的一般程序：申请人向海岛所在地的县（市、区）级海洋行政主管部门提出无居民海岛使用申请，提出申请时，申请人应提供无居民海岛使用申请书、无居民海岛坐标图、开发利用具体方案、使用项目论证报告、相关资信证明材料等。

如果拟开发利用的無居民海岛由于历史原因存在利益相关者的还必须提供解决方案或者协议，如果是开发利用跨行政区域以及存在归属争议的无居民海岛，应当向该岛共同的上级海洋行政主管部门提出申请。

这才是第一步，从提出申请时各种费用就接踵而至，以提交的《无居民海岛开发利用具体方案》为例，必须经过有资质的单位认证，这项费用首先就需要数十万元不等。

接下来就是严格的层层送审——县级海洋行政主管部门对申请初审合格后报市级海洋行政主管部门，审查合格后报省级海洋行政主管部门。报省级人民政府批准的无居民海岛使用申请，由省级海洋行政主管部门审核后报省级人民政府审批；报国务院批准的无居民海岛使用申请，由省级海洋行政主管部门审查后报国家海洋局，国家海洋局审核后报国务院审批。

但走完这一系列程序后要最终取得无居民海岛使用权还有一大笔资金等着你付，海岛保护法施行后，已经明确对无居民海岛实行有偿使用，并制定了《无居民海岛使用金征收受用管理办法》。倪定康介绍，无居民海岛使用权出让实行最低限制制度，以行政审批方式出让无居民海岛使用权的，使用金征收标准为无居民海岛使用权出让最低价与评估价之和，以市场化方式出让无居民海岛使用权的，使用金征收标准为招标、拍卖、挂牌的合同价格。

“旅游、工业等经营性用岛有两个及以上意向者一律实行招拍挂！”倪定康介绍了出让最低价的计算方式：“无居民海岛使用权出让最低价＝无居民海岛使用权出让面积×使用年限×无居民海岛使用权出让最低价标准”。

使用权出让最低价标准由国务院财政部会同海洋主管部门，根据无居民海岛的等别、用岛类型和方式、离岸距离等因素，适当考虑生态补偿因素确定，并适时调整。国家海洋局将海岛分为了6个等级，每个等级又规定了15种用岛最低收费标准，一个要素差别就可能导致价格天壤之别。

比如，同为离岸距离小于0.3公里的一等岛，填海连岛用岛为每年每公顷24万元，而林业用岛仅有1000元；同为一等岛的旅游娱乐用岛，离岸小于0.3公里的，每年每公顷3000元，大于25公里的只有250元。

离岸距离小于0.3公里、一等岛、填海连岛用岛的最低价格标准在所有无人岛类型中最高，达每年每公顷24万元，这个数字是费用最低的“离岸大于25公里、六等岛、林业用岛”的1.7万倍——后者每年每公顷只有14元。

排在舟山市10个开发利用无居民海岛首位的担峙岛属于三等岛，用途为旅游娱乐，离岸最近处只有240米，它的出让最低价标准为每年每公顷870元，倪定康算了一笔账，担峙岛一共16.72公顷，50年的租金72.732万元。

按照规定只有使用金超过1亿元时，经相关部门同意才可以在3年内分次交纳，但首次额度不得低于总额的50％。至于担峙岛这样的只能按照批准的使用年限一次计征。

对投资者而言，经济能力的考验这才刚刚开始，交了海岛使用金后，很可能还会涉及征迁赔偿。

无居民海岛俗称“无人岛”，通俗一点讲就是不作为户籍登记地的岛屿，并不意味着岛上无人。以担峙岛为例，岛上现有盐田、养殖塘以及渔民用来管理的简易砖房，并有桥墩、码头等设施。

担峙岛长期以来事实上归属附近长峙岛上的马鞍村与永华村所有，两村共有8户渔民在担峙岛上承包海产养殖。担峙岛上的鱼塘1983年就已经修建，但经营了几年后便荒废，现年42岁的马鞍村村民朱岳定1999年从永华村承包了担峙岛上的57亩鱼塘，近年来每年的收入都有十几万元，按照当初与村委会签订的协议，承包期至2015年年底才会结束。对于朱岳定们而言，担峙岛要“卖”出去是一件砸了他们饭碗的坏事，为了经营好这些鱼塘，养殖户们没少花力气，每年台风季节，鱼塘都会遭到破坏，每两年就要挖泥土来护塘。尽管两年前，舟山市就已经整体征用了担峙岛，征迁费用高达700多万元，但真到了政府要用岛的时候，养殖户们未必就乐意把岛交出来。

舟山市首批可开发利用的无人岛中还有一些岛屿有林权证、土地证，并建有电力铁塔等设施。对于“买岛者”而言又将意味着一笔不定数的支出，倪定康表示，与岛上养殖、晒盐的养殖户的谈判，政府可以出面，但费用要由使用者出。

“无人岛进入实际开发利用后的费用才是重头！”倪定康提醒绝大多数无人岛面积小、基础设施几乎没有，又远离海岸线，买主要充分考虑到经济承受能力，更要考虑可持续开发利用的能力。开发利用无人岛必须解决码头、房屋、道路、水电等一系列基础建设，以往的经验表明，无人岛上的建设成本至少是陆地的3倍。

“要上岛，还要买船，对环保还必须有投入。”倪定康以担峙岛为例，且不论建设过程中在多部门之间繁琐的各项审批能否顺利通过，即便最终能正式投入使用，前期花费至少要以千万元计。“再小的岛，至少也要数百万元！”

投资者面临的就像一个无底洞，因为无人岛开发后的后续经营、管理等费用也不可小觑，50年使用期满后，等待着的又将是一笔眼前无法估算的续租费用。

从4月12日至今，倪定康无数次对前来咨询的人算上面这一笔笔账，“我们必须提醒有意向的人审慎，充分考虑自己的经济承受能力。”

浙江省此前已有多起“阑尾岛”的教训，投资者半途而废。

倪定康不希望这样的情况再次出现。

有钱，你也未必行！

如果将首批可开发利用无居民海岛名单的发布读解为是向个人“岛主梦”开禁，在目前看来为时过早，事实上，首批176个可开发利用的无居民海岛名单中相当一部分都是为政府既定项目“量身定制”的。

以舟山市为例，入列首批名单的10个无人岛中，癞头圆山屿、小癞头礁、大瓦窑门屿、明礁这四个因为位置是规划中的六横跨海大桥与舟山至岱山跨海大桥的必经之地，被作为交通运输岛列进上报名单，以后作为大桥的桥墩；面积最大的团鸡山岛22.99公顷，距离定海区2公里，十多年来，岛上堆满了大量经船运输上去的生活垃圾，且已被某民企看中，计划建成一个垃圾焚烧发电厂，由此被作为公共服务类岛上报。

台州市被列入名单的11个无居民岛屿在当初选报时也有这样的考虑，这11个岛屿中7个作为工业用岛、2个为旅游娱乐用岛、1个为仓储用岛、1个为渔业用岛。台州市海洋与渔业局海洋处处长江于忠介绍了选取这11个岛的缘由，他举例，椒江区的西猪腰岛、东猪腰岛和缸爿岛是市本级推举上去的3个岛，当初推举的时候首先考虑到了接下来台州炼化一体化项目将要在其周边建设，届时可能要用到这几个岛做为码头或者油管铺设区，所以把这3个岛定为工业用岛。同样路桥的西笼岛附近也有可能建设有色金属再生工业园区，所以这个岛也被划定为工业用岛。

江于忠坦言，以椒江的3个岛为例，如果届时真的决定用于台州炼化一体化项目，那么肯定首先考虑相关石化企业，并不是说随便哪个企业或者个人都能够申请的。

即便主要对私人开放的、为数并不占多数的旅游娱乐类用岛，未来的岛主们就算再能异想天开，也未必能自己说了算，随意打造个人的梦幻世界。

国家海洋局海岛管理办公室主任吕彩霞表示，她并不希望申请者买了无人岛后把海岛封存起来，而是希望开发后能像马尔代夫群岛一样，是一个对社会开放的休闲度假海岛。吕彩霞一并表示，不提倡在无居民海岛建房地产项目，海岛的开发权目前还不能转让，不能让海岛被炒作。

倪定康在接受采访时也透露，如果岛主们想把无人岛买下后打造成私人岛屿或者富人俱乐部，原则上是不会通过审批的，“地方政府更希望像招商引资一样，你的海岛项目要产生比较好的经济效益，可以为地方提供可持续的税收贡献。”

他坦言，要成为真正意义上的岛主目前还不现实，舟山市前几年曾有过统计，無人岛旅游投资意向高达30亿元，从4月12日以来，倪定康每天都会接到不少咨询电话，大多以为交了海岛使用金后，就可以随便在岛上搞什么项目。“听到即便是旅游也有很多限制后，再无下文。”

有着税收渴望的地方政府希望能有好的旅游项目，但现实却比较残酷，一方面，浙江省所在的东海近海海域海水浑浊，且从每年11月至次年的4月是寒冷的冬季，夏天又总会遭受台风的袭击，特殊的气候条件决定了并不利于旅游开发。渤海、黄海的无居民岛同样面临这样的窘境，即便分属广东、广西、海南的77个无居民岛属于热带，在气候条件上与马尔代夫有一定相似之处，也因为彼此相距遥远，无法形成马尔代夫那样的群岛效应，因此不宜高估这些无居民海岛的旅游开发价值，即便开发成功，也不太可能成为中国版的马尔代夫。

还是以舟山市为例，该市已有假日岛、桃花岛等在本世纪初开发利用的旅游岛，它们的失败表明，要开发利用好无人岛，有钱也未必能行。

假日岛是最早由私人开发的无人岛，其自然条件在舟山算得得天独厚，且开发强度也最大，从2004年开始，承包方银晨集团7年间总计投入1.2亿元，建有2栋酒店、2条环岛路、3口水井、自建的净水设备，但因为岛上投资成本三五倍于陆地，且施工难度更大，迄今建设部分还不到全岛的五分之一，与当初的设想相去甚远。

假日岛7年来的营业状况听起来似乎有些悲壮，首先每年海岛上的营业时间只有6个月，风浪太大，船难以靠近码头，风力达到9级就不能通航，岛上的淡水资源紧缺，连续三天以上客满，吃水就会出现紧张。设施的维护成本也令人咋舌，金属、五金因为被海水腐蚀，用不多久就要更换，而且岛上移植的园林树木常常遭受灭顶之灾，岛上曾有一次刚栽下300棵桃树，结果一场台风，咸水被吹上岛，300棵桃树全部死掉。

假日岛一年的收入还不及银晨集团为拉动岛上旅游经济而买的一艘游艇，不过即便如此它仍然顽强地运转着，因为银晨集团更看重的是它作为集团实力证明的名片效应。

倪定康无奈地说，此前曾有无人岛被私人开发后作为私人会所，沦为赌博场地，因此被查封。

能像银晨集团这样即便亏损还硬撑着无人岛业务的企业并不多，在浙江温州，民营企业家陈晓娴就黯然离岛。

2004年，怀揣着“岛主梦”的陈晓娴与洞头县政府签订协议，租赁竹屿岛进行保护开发，租期5年，主要开展旅游娱乐项目，陈晓娴因此得名“温州第一女岛主”。但在过去的5年，陈晓娴却饱尝无人岛开发利用的艰辛，她在岛上累计投入300万元，但钱就像水流进了沙漠。竹屿岛迄今唯一的数万元收入还是在2006年不到半年的试营业期间主要靠门票获得，此后就一直出于歇业状态，这点钱甚至连用于岛上设备的维修都不够，据陈晓娴介绍，每年的维修费用都超过30万元。

2009年租约到期，洞头县政府开始与陈晓娴讨论退出事宜，针对如何退出，双方进行了多轮协商，最终陈晓娴在政府补助100余万元的条件下同意退出。回首5年苦涩的岛主经历，陈晓娴已经没有了当初那份浪漫的憧憬，反倒像经历了一场噩梦。

浙江的民营资本大多并不看好无人岛的旅游开发，就连倪定康也坦言，如果搞旅游没有好的创意，很难吸引客源，最终只能沦为小打小闹的“海上农家乐”。

一些拥有私人直升机与游艇的浙江民营企业家在接受本刊采访时表示，他们此前曾设想买一下一座无人海岛，在上面修建停机坪或者码头，再造几栋别墅，风和日丽的天气，驾着飞机或游艇到岛上举行派对。但了解到繁琐的申报程序与重重限制后，都放弃了念头。“有这笔钱，我还不如在气候条件更好的陆地上买一块地造一个私人庄园。”

倪定康认为舟山的5个旅游娱乐用岛毗邻普陀山等旅游景区，还是有开发前景的。

“但我们需要高人！”

上岛日，毁岛时？

华东师范大学河口海岸学国家重点实验室陈沈良教授表示，在保护的前提下对无人岛进行适度开发也是需要的，但开发前必须对海岛的生态系统承载力予以研究，不过令人遗憾的是目前对海岛的研究相对较为薄弱，海岛生态系统承载力方面开展的研究工作则更少。

浙江省海洋与渔业局海洋利用规划处处长顾子江也表示必须为开发无人岛套上金箍，强调开发利用中对海岛及周边环境的保护，避免生态破坏。他介绍，无居民海岛开发将实行“保护优先、适度利用”的原则，对填海连岛等严重破坏海岛自然地形、地貌的开发活动，将给予严格限制，对在进行海岛开发利用时，不可避免产生的环境污染问题，将边开发边治理，坚持可持续发展。

我国沿海小岛从2000年开始加速消失已成不争事实，2011年初，历时6年的908专项，即“我国近海海洋综合调查与评价”专项海岛海岸带调查全面完成，调查结果表明，在我国海岛开发利用过程中存在无序、粗放式开发以及由人类围填海、挖沙、炸岛等破坏性开发活动导致海岛消失等问题，并有逐年加剧的趋势。中国已有806个海岛因此消失，其中有700多个被填海连岛，66个是因开采石料被炸掉，自然消失的有30个。

以浙江省为例，该省一共有220多个海岛因破坏性开发而消失，位居首位，其中舟山市消失了90多个。对此，倪定康认为不开发无人岛也是一种浪费。对无人岛的消失，他痛心，但又认为这对经济发展有利，“发展必然会出现破坏，舟山有居民岛屿开发得密密麻麻，只能向海洋、向无居民小岛要空间。”

记者在舟山沿海看到多处正在围海造地的工地，目前填海造地的综合成本每亩8万至10万元左右，但当地土地出让金一般在每亩80万元以上，土地出让后建成高附加值的临港工业又会给地方政府带来高额利润。

“要发展，破坏在所难免，在一些项目上考虑舟山的经济发展，我们必须放行，但我们强调生态补偿，你消失多少渔业资源就得拿出钱补放多少资源。”倪定康介绍，填海造地也不是乱来的，会请专家评审论证，尽量将对生态环境的破坏控制在最小限度。

“今后无人岛开发中围海造地导致海岛消失的情况将得到遏制。”他解释，因为《海岛保护法》明确，无居民海岛开发利用涉及利用特殊用途海岛或确需填海连岛及其他严重改变自然地形、地貌的，须由国务院审批。

为报批在省一级就顺利通过，舟山市此次送报的10个无人岛特意去除了涉及连岛填海的。

不过，全国很多岛屿实际已在开发利用中，截至2010年底，全国已开发利用的无居民海岛共计900多个，其中，农牧渔业用岛360多个、旅游娱乐用岛210多个、工业及交通运输用岛200多个、公共服务用岛130多个。

舟山市大约有200多个无人岛正在利用中。倪定康回忆，2003年前舟山的无人岛开发与国内其他地区一样经历了一段随意开发期，当时，如果有人想使用海島，只要向管辖的县（市、区）甚至是乡镇、村交很少的使用费就行，基本上不要审批程序，甚至不经同意就擅自利用，2000年，舟山嵊泗县对辖内部分无居民海岛进行摸底勘查，发现有近千名外来人员在岛上捕养、放牧、垦殖。

2003年7月1日，国家海洋局、民政部、总参联合发布《无居民海岛保护与利用管理规定》实施，明确提出无居民海岛属国家所有，允许个人、机构履行申请审批程序后开发利用，租期最长50年。中国无人岛开发利用由此潮涌，拥有岛屿资源最多的浙江更是走在最前列，2005年1月1日，宁波甚至制订了全国首个无人岛开发使用的地方法规。

然而由于一些地方为增加财政收入随意租赁岛屿，使生态遭到破坏。同时，不少投资主体对开发的困难估计不足，盲目上马的工程因后续资金紧张搁置，出现“烂尾”等乱象。2005年，浙江省政府对无人岛开发紧急喊停，两年后又再次宣布暂停审批无居民海岛开发项目。

禁与不禁，无人岛被无序利用都一直都在发生，2008年12月10日，国家海洋局发布了拉动内需的“海十条”政策，单位和个人可以按照规划开发利用无人岛，并适当简化有关海洋资源和生态影响的论证。2010年3月，《海岛保护法》出台，海岛开发从无序进入有序。

此次176个可开发利用的无居民海岛名单的公布，更是意味着中国无人岛开发在历经多年的混乱被全面叫停后正式解禁。

在谈到保护的问题时，倪定康表示，较之以往，浙江此次在推出首批可开发无人海岛名录的同时，在海岛用途、申请审批和利用等环节设定了各种限制，试图在开发与保护间寻求平衡点。此外，海岛使用租金上缴后，20%将进入中央国库，余下则进入地方国库，主要用于海岛保护、管理和生态修复工作。

不过记者采访时发现，主管部门似乎并没有找到比罚款更有效的管理模式。同时，海岛多部门多头管理上的困局依然没有得到解决，比如海洋部门有审批权，但对污染却没有执法权，环保部门收取排污费，究竟有多少用于海岛保护又无从得知。

站在舟山塘头乡填海造地机器轰鸣的现场，望着远处这个位居世界第四的渔场，耳边隐约响起台湾艺人庾澄庆的《无人岛》——只想来点小疯狂，装上一对纸翅膀，来到汪洋外无人岛，我要找寻宝藏。没有细雨和喧嚷，听到心跳在胸膛。沙滩是城堡划地界，我要当那国王。无人岛是天堂，无人岛没有勉强，无人岛在心上，没有匆忙和忧伤。这里我能拥抱我的梦想，没有人能阻止我大声地歌唱，跟着螃蟹横行一起流浪，没有人介意我的情绪和眼光，无人岛是看得到心的地方，跟着红色鹦鹉耍耍流氓——

我们想说的是——无人岛里没有红色鹦鹉，有的只是凛冽海风与陡峭礁岩，但是它依然是看得到心的地方，我们不能跟着巨浪对海岛耍流氓。

礁石与螃蟹就是它最大的宝藏。

梦起航的地方少一点疯狂。

留一点梦想。

我们才能飞向更远方。