中央高层推动食品安全治理

张银海

上海染色馒头事件令人震惊，此类问题如不能尽早得到解决，将危害极大。

食品安全问题似乎是当下中国最热门的一幕丑剧。瘦肉精事件尚未平息，4月，上海染色馒头又像一重磅炸弹引爆全国；随后接棒的则有温州毒馒头、广东墨汁粉条、辽宁毒豆芽等。常年风起云涌的食品安全事件，像一双双粗重的钢琴手，一次次肆虐地撩拨人们敏感的神经。

似乎与以往的任何重大食品事件雷同，上海染色馒头事件的处理同样遵循“权威媒体揭露、相关领导表态、几个部门突击、若干人员服罪、过段时间冷却”的五段式套路，戏法陈旧老套，别无新意。但由于此事发生在代表中国发展最高水平的城市之一上海，发生在日常消费量最大的主食之一馒头，更由于此前一系列重大食品安全事件所积蓄的民怨，使得上海染色馒头事件可能具有某种分水岭的意义。

正如该事件发生两天后的4月14日，温家宝总理即对此类事件发表严重看法，称这些恶性食品安全事件足以表明，“诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步”。而随后的4月21日，李克强副总理也表态称，对食品安全问题，“要以《食品安全法》为准绳，重典治乱”。正副总理面对13亿人所表现出的痛心和决心，或许表明，政府高层真正认识到，食品安全问题已是一种国家乱象，食品治理与维稳相关，刻不容缓。

上海滩某位不愿透露姓名的著名政治学者也认为，上海染色馒头事件令人震惊，此类问题如不能尽早得到解决，将危害极大。

问题各方共造问题馒头

作为上海染色馒头事件的揭露者，央视的《消费主张》栏目把暗访镜头对准上海盛禄食品有限公司分公司的馒头生产车间和华联、联华等上海著名超市，并告诉我们：一个馒头从生产到流通到销售，所有环节都可能会出问题。拥有正规生产许可证的盛禄食品公司在脏乱差的环境里制作馒头，违法添加各种添加剂和色素，将过期馒头作为原料再生产，标注虚假生产日期。质监部门让厂方送来样品，在办公室里马虎完成检查。超市则同样马虎完成检测或省略检测。所有程序形同虚设。结果，这些外表光鲜，实则连生产者也承认自己“打死都不会吃，饿死都不会吃”的馒头，就这么堂而皇之地、每天3万个地流向华联、联华、迪亚天天等超市的几百家门店，流向百姓的饭桌，而且销量还不错。同时，很多消费者都相信，这家被曝光的制造商，绝对不会是上海唯一有问题的制造商。

问题的纠结之处在于：生产者是正规的生产者，但是它常年生产违法产品；监管部门也是正规的职能部門，但是它经常失职；超市是正规的大超市，但是它常年贩卖问题产品。在食品安全问题面前，所有权威通通倒下。这些原本最可信任的各方尚且如此，那么满街流动的小商小贩、小作坊、小山寨，其中的食品安全隐患也更不可预期。利益各方共同造就一个高风险的社会，让普通消费者满眼狐疑，又孤立无援。

最为可怕的是，上海染色馒头事件还表明，生产商、超市可能已经形成某种松散的联合，一起站在消费者的对立面。生产商可以在监管部门颁发的生产许可证下，利用监管部门的玩忽职守，大量生产问题馒头；监管部门乐得个清闲自在，遇有风吹草动才奋力突击，再发表一些不痛不痒的检讨；而超市明知馒头售价如此低廉，必有问题，却看中低价商品的揽客效应，反正有责任也赖不到自己头上，大不了出事时，大摆无辜和痛心状。此外，有媒体爆料，一些食品生产商为了打进知名超市，常常与超市合作，租用超市摊位，利润与超市分成，而超市也因而对食品质量降低要求。

食品问题下拷问监管部门

同之前爆发的三聚氰胺毒奶粉事件、瘦肉精事件等重大食品安全事件一样，上海染色馒头事件又引发新一轮对生产、监管、流通等环节的拷问与反思。其中，在生产、监管、流通等环节中，很多媒体和专家又主要把批判放在生产和监管上。

关于生产环节，大抵认为生产者为谋取私利而践踏法律和道德，缺乏自我约束，致使社会风气日下，关于监管环节，则主要认为监管部门监管不力，玩忽职守，部分技术检验水准落后，各监管部门责任不清，“九龙治水”，遇事搪塞推脱，缺乏有效惩罚机制等等。

以上所有观点都正确，但如果追本溯源，要追究最主要责任者的话，生产者、监管者、销售者等，哪个应该负更大的责任?似乎没有确切答案。但是，我们所能了解的是，每一回重大食品安全事件爆发，几乎只有生产者负责抵罪、整顿、挨罚；而负责监管的质检、工商等行政部门其实则只负责突击行动、道歉、表决心。这里边或许存在权力不受有效“监管”的严重问题。

在长达104条的现行《中华人民共和国食品安全法》中，与追究相关行政监管部门失职责任有关的只有寥寥两条，且对“失职”的具体界定也是语焉不详，只指出需要“查明失职渎职情况”；惩罚力度也限于行政性的，只有“记大过、降级、撤职或者开除”。即便如此，在以往一系列震惊中外的重大食品安全事件中，除了惩治几个生产、流通领域的相关责任人之外，很少有监管领域的相关责任人受到惩罚。不受惩罚的监管部门，在一波接一波的重大食品事件中，其一次次表现出的“连夜突击检查”、表决心、做总结的精神，就容易被视为只是权力的一种作秀。作秀的背后，是权力的傲慢和不真诚。

以上海染色馒头事件为例，相关监管部门向市民大表歉意，称“对不起上海人民”。但庞大的调查组的结论也说：“上海企业生产的馒头等蒸煮类糕点总体上是安全的，上海盛禄食品有限公司分公司违法使用着色剂属于个案。”“但由于企业诚信和自身管理水平参差不齐，个别企业故意违法生产产生的风险依然存在，质监部门将继续保持对生产企业监管的高压态势。”似乎食品安全存在某些隐患，也是生产者不自律造成，与监管部门无关。反倒是监管部门迅速行动的力度和虚心向市民致歉的精神值得嘉许。

在尚未平息的“瘦肉精”事件中，行政监管部门的表现也如出一辙。经媒体曝光后，河南相关监管部门高度重视，立即行动。结果经排查，却证明“瘦肉精”生猪主要集中在河南济源的周边4个县市。吊诡的是，媒体之前所曝光的“瘦肉精”地点，也正是这4个县市。似乎说明媒体全靠运气才撞到食品问题内幕，而河南即便存在食品安全问题，也只是极个别现象。

从近几年的食品安全事件中，人们会发现，一再出现的食品问题与监管部门的马虎大意、玩忽职守、故意放行以及相关行政领导的暗中保驾密切相关，正吻合《食品安全法》规定的“失职渎职情况”。比如，在已曝光的“瘦肉精”、“染色馒头”事件中，一些监管部门已经养成“让生产者自己取样送检”，以及“在办公室看样品”的监督习惯。

来自山东和浙江的一些基层监管部门的公务员向媒体爆料，一些地方监管部门的办公经费和工资福利要靠罚款收费来实现。这样就造成交费罚款的目的不是为了

整治和确保食品安全，而是为了部门“创收”。其结果是，违法的生产者和销售者，只要向监管部门上交“保护费”，即可继续运转。监管部门为防止生产者和销售者因过高罚款而无力生产经营，也会适当降低罚款额度，以确保“羊身上还能长出羊毛”，等于监管部门与违法的生产经营者一定程度上已形成“利益相关者”。

在采访中，上海市杨浦区某基层监管人员告诉记者，他们有时候在做监管检查时，也会遇到来自上级领导“打招呼”，要求对个别食品企业“有所照顾”，而这些企业要么是地方上的纳税大户，要么是某个领导招商引资的项目，轻易动不得。

而媒体近日又披露，中国一流产品出口(合格率超99.8％)，二流产品内销(合格率90％左右)，众多专家指出食品安全事件频发暴露部分食品标准严重滞后等问题。对此，卫生部官员则反驳，“一流食品出口二流内销”为伪命题，“各国食品安全标准不同是客觀存在的，有其科学依据。”

在现有针对监督部门失职的惩罚力度极低的情况下，复旦大学公共行政系教授唐贤兴在接受记者采访时表示，对中国的食品安全问题的解决不抱乐观态度。

食品问题呼吁社会治理

面对一波波重大食品安全问题的冲击而无法有效解决，很多学者认为，由于食品问题涉及各种利益关系和行为主体，单一地突击哪一方都不能有效解决，而必须具备综合的“社会治理”观念，即在社会利益和主体多元化的现代社会，政府只有让企业、民间组织、社区等主体共同参与治理，运用法律、市场、协商、行政等手段，才能有效地治理社会，因此，食品问题的治理，不仅急需对生产者、监管者、销售者等多个主体进行有效的权力制约和立法跟进，更需要引入社会力量参与食品安全的监督监管。相比之下，后者更急需发展。

在监管部门方面，长期存在监管部门过多，各部门只有分工、少有合作、遇事推诿的局面。唐贤兴认为，必须在立法上明确各监管部门的职能范围、明确追究责任的程序，在此基础上可以考虑建立跨部门的食品监督机构，统一协调管理各个流程的食品安全，以杜绝机构间的相互扯皮推诿的困境。尤其需要对监管部门的失职渎职进行明确界定，一旦发生重大食品安全事故，对相关责任人严惩不贷。可以参考的例子是，在一些西方国家，一旦出现重大食品安全事故，最高到卫生部长，最低到相关监管部门的负责人必须为此负责而引咎辞职。

复旦大学公共卫生学院营养与食品卫生教研室主任厉曙光则认为，尽管对食品问题，监管部门负有不可推卸的责任，但监管部门也有人手短缺的实际情况，比如在上海的一些区，往往有数千家企业，而每个区的实际监管人员则只有几十号人，因此，食品安全不全是管出来的，更多是食品企业自律的结果。这就需要立法上对违法的食品企业进行致命的惩罚，让食品生产者有一个怕的、不敢触碰的东西，让法律的严惩成为食品生产者的“达摩克利斯之剑”。与此相应，立法上也该对超市等食品销售主体的违法行为做相应惩罚。据了解，美国历史上也曾出现一些严重的食品安全事件，其应对措施正是使用重法。

在纷繁复杂的现代社会，政府的能力是有限的，因此社会力量介入食品问题治理，应该受政府的欢迎和提倡，并做相关的制度设计。

就食品安全领域来说，庸贤兴认为要重视行业协会在制定行业标准以及规范行业自律方面的作用和独立性，但目前行业协会所能发挥的作用相对有限。此外，还要特别重视媒体在食品安全监督方面的职能(媒体治理被诙谐地称为“媒治”)，媒体可以和高校食品安全研究机构合作，适时发布来自权威研究机构的食品安全相关信息，从而对监管部门形成监管压力。

记者从上海社团管理局了解到，上海除了个别食品行业协会外，目前尚不存在任何为维护食品安全而设立的民间组织。尽管监管部门一再呼吁市民要对食品问题主动举报，但由于对监管部门以及消费者协会存在不信任情绪，加上这些部门往往奉行“谁投诉、谁举证”的原则，普通市民往往无能力或不愿花费精力物力在举证方面，没有相关民间组织为依托，普通市民对食品安全的监督效果有限。

复旦青年政治学者熊易寒认为，目前民间组织的发展主要集中在环保、扶贫、教育等领域，而食品安全的监管是行政部门比较核心的行政职能，涉及很大的利益关系，因此有关部门未必有积极性主动和民间合作。