“三公消费”何时不再被热议?

尹鸿伟

目前已经形成了这样的恶性循环：政府的税收增长难以得到有效控制，因此政府手上总是“有钱花”，而其中很大的比例就花到“三公消费”上去了，却未必会提高行政效率。

近些年，每到全国“两会”前夕，我国的“三公消费”(公车购置和运行、公费出国、公务接待费用)就会成为热议话题。随着网络不断曝光一些地方公款吃喝、公款出国旅游等真实材料，“三公消费”也成了一些腐败官员倒台的导火索。

每年的“三公消费”到底有多少?其实，早在2006年3月，国家行政学院教授竹立家就在《学习时报》上撰文：“2004年公车消费、公款吃喝和公费出国三者相加为9000亿元。”

实际上，当前情况下没有人能够真正准确地拿出当地及全国的“三公消费”的数据，江西师范大学财政金融学院学者邹啸鸣解释说：“因为当前的财政预算报告，都把这些费用混在农业、教育、科技、医疗卫生、社会保障、环境保护等大项里，人大代表、政协委员很难看出来，公众更是一头雾水。”

中央政府已经看到了居高不下的“三公消费”的严重危害，目前的措施目标是争取不再增速。全国人大常委、民盟中央经济委员会主任、民盟中央收入分配改革调研组成员郑功成在2011年1月表示，“三公消费”是阻滞收入分配改革的重要原因之一。

越禁越多

“为了应付上级领导和各种名目的检查评比，我马不停蹄奔走于一个又～个晚宴，陪上级领导喝酒吃饭，一个晚上竟然陪了8顿饭，喝的酒就数不清多少了……”西部一个县委书记最近向《半月谈》倾诉苦恼，仅市级领导就有30多个，市直部门百十来个，这些领导到了县里，书记只要在就得去陪。

而外界的人却希望知道：一个县委书记每年要吃掉多少钱?一个县、一个市、一个省又要吃掉多少钱?全国各种有机会花公款，以各样名目、形式进行吃喝的单位到底用了多少钱?

当然，“吃”还只是其一，其二还有“公车”，其三还有“旅游”，都在花着公共财政的钱。“三公消费”危害之烈已经引得无数不满之词。目前，公务用车位居“三公消费”之首，更数倍甚至数十倍于发达国家。官方数据显示，全国公车数量为200多万辆，每年消费支出1500亿至2000亿元；也有学者认为全国公车数量约为300万至350万辆，每年消费支出约为3000亿至4000亿元。2011年1月，广东省省长黄华华在谈到公务车过多的问题时就表示，“公务车太多了，过去副省长以上才有专车，现在有的股长屁股后面都‘冒烟。”

另外，不仅仅是在全国各地的旅游点，应该说地球上任何一个有人类活动的地区，几乎都可以看见各种中国游客的身影，他们中肯定有人享受的是“公款”。

深圳市知名公共预算观察志愿者、海归博士吴君亮谈及这样的事例：一名交通局长好喝酒，最近一次性买了800瓶茅台，当间该局长是用自己的钱还是用公款买的，局长笑答“这个就不要问了嘛”。还有一个银行的行长，酒量豪放，也尤喜茅台，据说他个人一年就要消费两三百瓶。

吴君亮说：“这样的事情在欧美国家，甚至在中国香港都是匪夷所思的。为何出现‘越打压越严重的局面?我认为目前国家并没有从制度上、从根本上来打压。”

邹啸鸣表示，享受“三公消费”的主体是政府部门的公务人员，其中往往是单位有决策权的“一把手”，“反对‘三公消费的当然是纳税人”。

“目前已经形成了这样的恶性循环：政府的税收增长难以得到有效控制，因此政府手上总是‘有钱花，而其中很大的比例就花到‘三公消费上去了，却未必会提高行政效率。”他说，“由此政府又再出台更多的提高税率和开征新税的政策，结果使得更多的GDP向政府倾斜。”

时下，公务接待已成为各地基层干部的“重要工作”之一。事实上，许多基层干部对整天在饭局中生活，或说泛滥的公务接待已经不胜其烦，“请吃、请喝，陪吃、陪喝已经是必不可少的程序，否则资金、资源、项目、政策优惠甚至升迁机会都不会得到安排，于是公款接待的规格越来越高，财政开支和行政成本越来越大”。

从“吃喝无罪”到“吃喝嫖赌全报销”，显然这些“心照不宣”的潜规则已经无人能挡，反之将障碍不断。一个典型的事例是，四川省巴中市白庙乡推行了“裸账”，把迎来送往的消费账目全部公开，有效降低了公务接待方面的开支，但该乡就当地水、电、路等问题向上争取项目和资金却也少见了回音。

另外，名目繁多、浮夸铺张的会议也是造成“三公消费”居高不下的重要原因之一。国家财政部、外交部在2011年2月联合发出《关于严格控制在华举办国际会议的通知》，其中要求“按照国际惯例不配备生活用品，不发会议纪念品，不赠送礼品，不组织公款游览、参观等。会议用餐以自助餐为主，可安排一次冷餐宴请，不再另外安排迎送宴请。外方参会人员除特邀代表外，其他人员往返路费及食宿费一律自理。不得承诺提供任何免费服务”。

“三公消费”之所以出现“越打压越严重”的局面，显然是因为想控制它在合理范围内增长的纳税人，并没有真正控制的手段和途径。邹啸鸣说：“实际上有能力控制的机构没有实施有效的控制。最近几年来，每年底一些单位都要‘突击花钱，因为后者没有花完，第二年的用钱指标就会被扣减。”

有评论指出，官员财产与“三公消费”公示，被认为是行政成本最小、最公平的反腐措施，比法律法规都更有效果。各政府部门与官员对于财产与“三公消费”信息公示的回避心态，官民双方在这个问题反复对峙，恰恰将改革该从何人手这一问题的答案，清晰地呈现出来。

为何失控

“‘三公消费的深部底层色彩是公有制。一开始只是‘二公，也就是公款吃喝和公车私用，上个世纪50年代就有；80年代后期又开始出现公费出国的现象。”吴君亮说，“起初是从政府的供给制衍生或说是异化而来的。之所以会如此，就是因为国家的制度设计上缺乏对掌握权力的人的制约和压力，一些手中有权的人，就渐渐地把供给制的边缘往私利这一方拉了。”

邹啸鸣认为“三公消费”有三个特点：动用的是纳税人缴纳的税收；使用的主体是公务员中的官员；纳税人难以实施监督。“这三个特点导致一个结果：出钱的纳税人没有真正有效的监督手段和渠道，导致‘三公消费异常高昂，占行政经费的比例特别高，占税收的比例特别高。”

有些地方开始实行部门预算上网公开，但对于“三公消费”预算没有被明确公开的质疑，“有关部门”的解释是，不是预算的问题，而是目前财务制度的问题，因为现行的财务报表里没有设“公款招待”、“公费旅游”等项目，林林总总的项目经费目前都被包括在“公务经费”里。

目前，国家财政支出预算共有19类，类下面是款，共有199款，款下面是项，项下面是目，2010年的财政预算支出只公布到“款”层次。吴君亮表示，公开的预

算线条太粗，没有到“项”和“目”，“就是只从大账到中账，还没走到细账、小账，而老百姓最需要看到的，就是细账和小账”。

2010年全国“两会”期间，全国人大财经委副主任吴晓灵指出，下一步财政预算编制要精细化、简明化，要构建部门预算支出明细表，让预算落实到项、目，“目前推行财政预算明细表的时机正在成熟，可以将社会热议的‘三公消费涵盖其中”。

中纪委在2010年底透露，各地区各部门因公出国(境)、公务用车购置及运行、公务接待等三项经费的财政预算，在2009年缩减158.06亿元的基础上，2010年又压缩57.51亿元，其中出国(境)费压缩4.15亿元、车辆购置及运行费压缩17.02亿元、公务接待费压缩36.34亿元。国家预防腐败局也在2011年2月透露，2010年全国党政干部因公出国(境)团组、人次和经费数与2006至2008三年平均数相比分别下降47.1％、43.9％和32.6％，但其中人数与经费分别是多少仍然没有公布，被网民形容为“犹抱琵琶半遮面”。

实质是特权问题

对于“三公消费”，温家宝总理表示，“应该管得住，必须管得住。”他回答提问的网友说：“其实，我们能够做到最根本的是两条，第一条就是公开透明，就是要让任何一项行政性支出都进入预算，而且公开让群众知道，接受群众监督；第二条就是民主监督。我曾经引过在建国前毛泽东主席和黄炎培先生说过的一段话解决‘其兴也勃，其亡也忽的周期律问题，最重要的是民主，只有民主才不会出现人亡政息。他提的是公款吃喝、公车私用，公费出国，其实也关系到整个反腐败。”

众所周知，“三公消费”问题实质是特权问题，而且这种特权已经不限于“三公消费”。

“三公消费”的原意是为了公务而进行的消费，本来不应该成为一个问题，之所以演变到今天的地步，是因为对公共财政和政府的监督的长期不到位。吴君亮认为，要从制度建设人手，“首要做到的是详尽的预算公共公开、开支明细公开、公车数量公开，比如将所有的政府公用车打上‘公务车字样。”

“如果做到这样，我认为第一年就可以从不当的‘三公消费中节省3000亿元人民币。5年之内，‘三公消费就可被基本控制住。”他说，“看看推动详尽的公共预算公开是多么的有意义，多么的重要，希望大家都来做详尽的公共预算公开的推动者。”

邹啸鸣表示，“三公消费”和“预算内行政管理费”还不完全是同一个概念，一但是相关性很强，前者是后者的一部分，“但前者最惹人注目，最挑动纳税人情绪的概念，也是纳税人最希望行使监督权控制其增长的部分”。在他看来，除了完善基础性的预算制度，需要把税收增速不能高于GDP增速作为一项基本国策确立下来。纳税人只能“依法纳税”，而不能是由政府实施“按计划收税”，即政府的预算收入应该有个笼子框死，让政府的收入约束真正有效起来。

正如2010年12月22日《人民日报》的一篇评论指出，“公车改革不见得需要特别高明的设计，它最需要的就是触碰既得利益的改革决心与魄力。”显然，其它“两公消费”的情况也一样。