北京再均衡

邓聿文

必须在非均衡发展的背景下考虑北京的城市规划和人口控制问题，采取相应对策。在控制人口的指导思想上，要摈弃“毕其功于一役”的想法和计划经济的思想。

北京的交通拥堵久治不愈，已成为一个严重影响社会经济发展的问题。最近，北京又出台了一套治堵新政，实行比过去更为严厉的措施，效果如何，尚待观察。考察北京这些年来的治堵举措，效果之所以不彰，主要是陷入了为治堵而治堵的误区，没有与解决人口膨胀问题和改变城市功能及规划结合起来，统筹考虑，综合治理。也就是说，要解决北京的拥堵问题，首先需要解决北京包括人口在内的城市规划和功能布局等问题，合理配置北京的公共资源，统筹好北京与周边省市的发展。

主因

毫无疑问，北京拥堵的一个重要原因是人口的过快增长。北京迄今的常住人口和流动人口加起来已经超过2000万，而且主要集中在城八区(现为城六区)。以北京的水资源是无法长期承载这么巨大的人口规模的。显然，不解决北京人口的膨胀问题，拥堵问题最终无法解决。

改革开放以来，北京在其人口总量的扩张中，共制定了3个人口规划，分别是1983、1993和2005年的人口规划。1983年的人口规划提出2000年全市常住人口控制在1000万人左右，但到1986年，全市总人口就增至1000万，比规划年限提早将近15年；1993年的规划提出2010年城市人口规模为1250万人，但到2003年，全市实际常住人口达到1456万，提前7年实现目标。2005年的人口规划提出到“十一五”末，把全市常住人口控制在1625万，到2020年，常住人口控制在1800万，这是经过国务院批准的远景人口控制目标。而根据一些研究，北京的资源所能承载的人口极限为1700万。

北京人口规划的屡屡被突破，有着人口规划本身的不科学性在内。例如，前两次规划因缺乏指导性，使城市建设超越规划范围而出现了无序蔓延的状况。但人口规划本身的不科学，其背后又是因为北京的城市功能定位及规划问题，后者至少部分决定了前者。北京的城市功能定位和发展思路一直不是很清晰。

纵观世界，除少数国家外，首都的功能定位相对单纯，主要是政治和文化中心，或者再加上一个教育，产业的发展一般是围绕这个定位和功能来布局的。北京在解放前，一直是个消费城市，解放后一直到改革开放前，着力于发展钢铁等现代工业。改革后特别是最近10多年，北京除传统的产业外(现在首钢已经迁移到河北)，主要是大力发展电子信息、生物科技等所谓的新兴产业、物流业、金融业、文化传媒产业以及汽车工业等。总而言之，北京企图成为一个集多重中心于一身的城市，北京的实际目标是要把自己打造成一个全能型的国际大都会。而产业的发展和扩张是需要相应人口、土地和资源作支撑的。这就是北京的城建规模越来越大的根源所在。

这里需要说明的是，北京的全能城市功能定位可能并不是有意识地在城市规划中明确提出来的，例如，为解决主城区的人口膨胀，北京这些年在周边的城乡结合部建设了10多个大型居住区，每个区的人口都高达10几、20万，相当于一个小城的人口规模。按照城市规划的“职住平衡”原则，像这样大型的居住区一般都需要相应的产业支撑，以解决区内人口的就业问题。此外，还需要配套交通、供水、供电、供气等基础设施建设，以及银行、邮政、医院、学校和文化设施等。

但现在，这些大型居住区除水、电、气、商场、餐饮等配套较完善外，其余的都还欠缺，尤其是优质学校和医院稀缺。从而导致人们的工作和生活重心还在城区，它们基本起着单一的“睡城”功能，因此，这些地方也就成为北京最著名的堵点。

造成北京拥堵的另一原因——高速公路收费站点的不合理设计。北京有许多通往周边省市的高速公路，但基本上在进出北京的收费站点周边交通拥堵，原因就在于，北京城建的扩张速度太快，原先这些收费站点基本是在郊区或城乡结合部，过往车辆不多，但现在它们甚至更远的农村地区也变成了城区。由于这些高速公路是以政府还贷的方式修建的，或者已经承包给私人，收费期限一般至少长达二三十年，也就没有往后移。从而造成过往车辆都往辅路上行驶，致使高峰时段发生拥堵。

非均衡发展战略

北京之所以有这种四面出击的城市功能定位和产业布局，根源在于它是首都，是由首都的特殊地位所决定的。世界上的首都很多，为什么其他首都不像北京一样，什么都想发展?这就必须触及中国的特殊国情：一是政府在中国比在其他国家起着更重要的作用；二是改革开放以来中国所实行的非均衡发展战略。

前者不用多讲，中国的改革和发展即是在政府主导下推进。本文主要就后者进行分析。区域经济发展的非均衡性是经济发展的普遍规律。就中国改革初期的情况来说，除了缺资金、技术、市场以及处于普遍贫困这些共性因素外，各地在自然禀赋、地理区位以及人文特点等方面存在着极大的差异。这一背景决定了中国只能选择非均衡的发展道路，如果把有限的财力撒芝麻一样全面铺开，谁也富裕不了，最后只能是大家都穷。所以，邓小平在改革初期才会提出，让一部分人和地区先富起来，通过先富带动后富，实现共同富裕。

中国的非均衡发展战略的基本特点是，以经济效率为目标，以发挥各个地区的比较优势为出发点，形成了包含区域重点发展、中性发展和结合发展在内的区域非均衡发展战略模式。最早区域经济发展的重点在东部沿海地区，后来扩展到沿江重点城市，本世纪初，提出西部大开发，最近几年，则重点实施东北振兴、中部崛起等。

虽然非均衡发展战略契合中国初级阶段的国情，也取得了相当大的成功，但这一战略也带来了不少弊端，区域发展差距扩大，贫富悬殊就是其中之一。它也不可避免地反映在北京与周边省市的关系以及北京内部的发展差距上。因为北京作为首都，无论从哪个角度讲，“先行先富”都少不了。

按照区域发展的增长极理论，在某一特定的经济空间存在着若干经济中心或极，它会产生类似磁极作用的磁力场。增长极的形成一般是通过具有创新能力的主导企业在某些地区聚集而形成的一个集生产、科技、人才、金融等多种经济功能于一身的经济中心。它具有两方面的效应，一是极化效应，即向心力，在极点地区产生规模经济效益，增强极点的自我发展能力和竞争能力；另一是扩散效应，即离心力，增长极的生产要素向外围转移，对周围地区产生辐射作用。

同时，非均衡发展战略对北京自身带来的也并非都是正面收益。由于北京的磁铁效应，数量庞大的贫困人口也来到北京，使得北京城市内部各区域和阶层之间的贫富差距进一步扩大，城市的教育、医疗、治安、福利保障等面临一系列巨大压力。当前，北京的基本公共服务在城乡、区县、部门和不同人群之间存在较大的不均衡。

在城市功能定位的层面，核心区、拓展区、发展新区和生态涵养区在教育、卫生、社会保障及公共基础设施等资源和服务上，表现出明显的地区差异。一些地区人口素质提高的幅度与其经济社会发展的客观要求有着明显的差距。北京中心区的人口膨胀和交通拥堵就是在这一背景下产生的。

剥离非中枢管理功能

上述分析表明，必须在非均衡发展的背景下考虑北京的城市规划和人口控制问题，采取相应对策。在控制人口的指导思想上，要摈弃“毕其功于一役”的想法。比如，为控制北京人口过快增长，一些学者曾建议，政府应采用行政的、经济的手段来限制外来人口流入，如提高生活成本，设置一定的学历门槛等，这种控制人口的方式本质上是一种计划经济的思想，与市场经济要求人口更加自由地迁徙和流动的历史趋势是不相符的，事实上也办不到。

根据北京的要素禀赋、独特的历史文化传统及现实的资源约束，尤其是北京作为首都所处的特殊地位，决策者可以考虑重点发展与突出同首都中枢管理功能密切相关的产业，而把首都非中枢管理功能分散给周边其他城市，形成北京发展的扩散效应，惠及周边地区。例如，河北去年末提出了“环北京经济带”概念和规划，希望发展同北京更紧密的经济关系，实现两地的一体化和同城化。若这一规划真正能得以实现，将能有效缓解北京的人口和交通压力。但从现在的情况来看，由于两地巨大的发展差距，北京对河北的这一提议似乎并不热心。这里涉及打破两地的行政壁垒和市场樊篱问题，需要中央部门出面协调和推动。

与此同时，在北京内部，也有一个均衡发展的问题，对核心区、拓展区、发展区和生态涵养区有不同的功能定位，发展相应的产业，避免人口过度集中在某几个区域特别是中心区，因此，需要完善北京周边的交通等基础设施建设，特别是对分布于近郊区的几大居住区，教育、医疗等公共产品的提供和配置必须均衡，以满足他们对优质教育、优质医疗的需求。只有这样，才能把人口从中心区疏散出来，解决因为功能失衡、公共服务尤其是优质公共服务欠缺所导致的人口和拥堵问题。

北京的人口膨胀和规划问题同全国的非均衡发展战略大有关系，是这一战略的直接产物和反映。全面均衡发展战略通过打破长期存在的区域“行政壁垒”，使各种资源流动获得更加广阔的市场空间，从而缩小区域发展差距。中国已正式成为全球第二大经济体，但国民所得还有限，广大中西部地区还存在很多贫困人口。这些都亟须通过实施更加均衡和公平的发展战略来解决。2009年以来，国家批准了主要是省域内的多个地方的发展战略，将它们上升到国家战略加以政策和资源上的扶持，从地理分布上看，东、中、西部都有，显示了区域发展战略的转向。在“十二五”时期，以均衡发展战略所体现的共同富裕更是必须提上政策议程，这也是还富于民的需要。通过全面均衡的发展，因发展差距而流向北京的人口势必大幅减少。

最后值得一提的是，转变政府职能，减少政府对经济发展的干预能力，这是一个老问题，但一直以来未得到很好解决。政府职能过大的一个主要表现是代替市场去配置资源。就北京来说，由于政府职能过大，又距离中央各部门近，所以，各种资源优先配置给北京。不削减政府权力，使政府的职能从微观干预中退出，真正发挥市场在资源配置中的主导作用，要想改变北京产业集中和人口膨胀的现实，很难。