以政治效能换政治信任

陈统奎

在安徽，有一场效能革命已经耕耘了6年。

“开始的时候重点考虑是提高机关工作效率，转变作风，改进服务态度，几年下来，我们的体会是这很大程度上可以改进党和政府的形象。”中共安徽省直工委书记张国富对本刊记者说。

安徽从家庭联产承包的发源地，到农村税费改革的先行省，一直敢为人先，被称为“改革开放的试验田”。2005年6月，一直被视为“冷衙门”的“省直工委”，被安徽省委委以重任，牵头组建“效能办”（省直机关加强效能建设领导小组下设的办公室），以一个临时性机构，掀起一股效能革命的浪潮。这6年，安徽换了3位省委书记，效能建设成为“接力赛”，并没有中断。

这是一个很有意思的新现象，“省直工委”成了改革的“排头兵”。

为“衙门病”开药

安徽为什么选效能建设作为改革点？

当年，安徽省直工委“暗访组”一次查访了省直机关75个厅局，上班迟到早退、打游戏机、炒股，工作人员喝斥基层群众，吃、拿、卡、要等等现象在省直机关非常普遍，在微型摄像机的镜头下一览无遗、触目惊心。比如，在省直一单位信访接待室，一名干部上班时间正在电脑上看电影，对走进办公室的暗访人员浑然不觉，暗访人员问他看什么，他头也不抬，很不耐烦地说：“你自己不会看吗？不正放着吗！”

2005年底，省直工委向省委省政府提交了一份调查报告，时任省委书记郭金龙和省长王金山大为恼火，17个问题严重的单位被点名批评，暗访露馅的相关干部被处理，省委主要领导还将问题严重的20个厅局一把手请到省委，要求说明原因，在“不曝光、不通报、不处分”的前提下各自整改。紧接着，省委督查组、省政府参事室分别完成的两份调研报告出炉，直陈安徽省直机关作风的种种问题。这时，安徽省委抓效能建设由被动变主动，省直机关效能建设问题被正式摆上台面，并成为安徽省委、省政府“工作重点”。

2006年3月24日，一场高规格的效能建设动员大会拉开了这场席卷整个安徽的效能革命的序幕，并从省直机关开始发端。会议由省委书记主持，省长做报告，省四套班子成员、各厅局负责人以及下面各市四套班子主要负责人参会，这是安徽省直工委负责组织的史上最高规格动员会。安徽一位记者用“效能风暴”来形容效能建设初期的气势。“省领导在动员的时候讲，连续两年考核位居后面的主要负责人要调整的，是影响到乌纱帽的，但没有正式发文。”张国富告诉记者。至今已搞了5年考核，唯一连续两年位列倒数第一名的单位有一个，其负责人正好也到龄退休了，否则其乌纱帽被摘，“效能革命”更彰显其革命性。

效能建设在不少省市搞，要么是运动式的，要么流于形式，但安徽不是，安徽成立“省直机关加强效能建设领导小组”，由省委副书记兼组长，省委秘书长兼第一副组长，并将办公室设在省直工委，抽调省委办公厅、省政府办公厅、省委宣传部、省纪委监察厅等权重机关兼职组建工作小组。“刚开始省委是酝酿放在纪委的，纪委有一个政风行风办公室，但如果效能建设仅仅是针对政风行风有一定的局限性，而省直工委是抓省直机关党的建设，最后省委决定放到工委这边，跟机关党建相结合。”张国富介绍说。事实上，“效能办”人马基本上就是“保先教育”顺延下来的。

之前，“效能办”展示成果时，总喜欢提交通厅“微笑服务”和经信委打造“企业娘家”这两个案例，以社会公众满意度作为检验效能建设的主要标准。今天，张国富更愿意向记者介绍安徽效能建设“八项制度”，即岗位责任制、首问负责制、服务承诺制、办文办事限时制、AB岗制、一次性告知制、离岗告示制和责任追究制。以首问负责制为例，假如普通公民进入安徽省直机关，他向哪个公务员询问，哪个公务员必须对他服务，而不得说“这个事情不归我管”，否则公民可以投诉，这个公务员要付出代价。

在安徽省行政学院教授姚悦龙看来，安徽省直机关效能建设已经取得几点效果，一是公务员观念的转变，即服务的理念，如交通厅等的“一张笑脸、一杯热茶、一张凳子、一声问候”式服务；二是行政效率明显增强；三是为服务型政府奠定了基础。“有些省直机关的领导跟我说，姚老师，你们才是真正的主人。”姚悦龙说，效能建设以后，机关的公务员和干部的职业风险加大了或者说危机意识加强了，服务乃成不得不为之的正道。

政务“首席代表制”

安徽效能建设，“重头戏”和“深水区”是行政审批制度改革。

在安徽省省直效能办采访时，记者了解到审批改革是“几个凡是”：凡是其他省份已经取消的，坚决取消；凡是有利于市县发展的，能放必放；凡是能够在窗口办理的，都要进政务中心。当年，安徽省政府办公厅和“效能办”召集各部门，当面“对质”，集中“会审”，一刀刀砍下去，61项行政审批被取消，占总数的45.9%，其中涉企收费39项，占原有涉企收费项目的76.5%，同时降低了33项收费标准，一下子砍掉32.2亿元行政事业性收费。

2011年，“效能办”自己已经体认到，梳理行政审批事项，只不过是解决表层问题，“扫浮尘”、“让浮财”，接下来将触及权力运行和利益调整的深层次矛盾和问题，真正做到“削手中的权、让部门的利、革自己的命”。张国富告诉记者，目前“效能办”正在起草省直机关的党务公开的办法，让党务公开和政务公开同步推进，给每个部门开列公开目录，比如党组党委决议、决定的事项，党组织的思想建设、组织建设、党员权利保障情况、领导班子的分工以及民主生活会召开的情况“都必须向社会公布”，还包括比较敏感的民主考核、干部任免等信息。目前安徽正在一个县和一个区试点。

“党务公开是对所有机关的。”张国富说，所有这些努力都是为了规范部门的权力运行，包括党委机关，目的是推动政府职能转变，构建一个法治的、阳光的和效能的政府。对民间机构和普通公民而言，感受最明显的是政务中心的变化。而民众政治效能感和民众满意度，则反过来形成社会压力，倒逼“效能革命”。安徽省政务中心这几年的变革便是“效能革命”的缩影。虽然安徽是比较早搞政务中心的省份，但很长一段时间，政务中心只是一个“挂号窗口”，被民众戏称为“只挂号不看病”，到政务中心上班的公务员也被视为“外放”，一方面他没有权力“看病”，另一方面他内心还担忧自己在原单位被边缘化。在“效能革命”的压力下，政务中心走上了“自我革命”的路径。

最典型的案例是安徽省住建厅。了解内情的姚悦龙教授告诉记者，住建厅虽在效能建设上很卖力，甚至引入ISO9000质量标准管理体系，但是“效能办”的年度考核，社会满意度不是倒数第二就是倒数第三，“感到很委屈”。压力之下，住建厅搞创新，刻制了“行政审批专用章”，把原来的8枚公章变成1枚，且放到了政务中心窗口，率先推行“首席代表制”。其他厅局纷纷复制，当年就有26个单位在政务中心实行了“首席代表制”。

记者采访了教育厅、经信委和交通厅三位“首席代表”，他们说其实就是“首席办事员”，也称“便民办事员”，承受着很大压力，办事人把材料递进来，他们要与后台协调，甚至跨部门协调，为办事人“跑腿”，干坏了还会承担责任。“首席代表制”推动了政府部门“自我革命”，一方面是放权给“首席代表”，给前台必要权限，这涉及权力和利益的调整，难度非同小可；另一方面，前台后台流程重整与磨合，规范行政审批事项运行流程图，为首席代表减压。其实，世界各国政府效能建设都遵循一条规律，最复杂的后台处理交给专业公务员，呈现给民间机构和公民个人的就是一个简单的窗口，比如德国推行“One Window Shopping”制度，人们办政务也可以像购物一样轻松愉快。

记者发现一个有进步价值的现象，这些“首席代表”，因为要上下左右协调，个个变成“业务达人”，有的人在政务中心窗口就提拔，有的回到原单位不久就升职，而且这些人直接面对企业和老百姓形成了服务意识，采访中记者听到3位首席代表都脱口而出提到“服务型政府”这个概念。基于这些变化，姚悦龙认为，安徽效能建设具备了打造服务型政府的条件，具备了服务型政府的外在的表现形象。当然，姚悦龙并不认为，这就是服务型政府了。如果没有决策民主化，“效能革命”的成果则还是浅层次的。

“微笑服务、规范服务是必要的，但是如果说做到了微笑服务、规范服务就是服务型政府，这还是不够的，也不能说为公民服务就是服务型政府。我们现在的缺陷是，很多服务都是为民做主。服务型政府应该做到以老百姓的需求为导向来安排我们的服务内容，包括资源的调配，工作内容的安排，包括工作结果的考核都应该以老百姓的需求和老百姓的满意度作为标准。”姚悦龙说，“服务型政府最终追求的目标是公民满意。”

“省直工委”的挑战

值得一提的是，像住建厅、教育厅、交通厅等部门，在效能考核中，社会满意度一直都是排名倒数，尽管这些机关办事效率提高了，但还是无法赢得民众的满意。这也说明，“效能革命”不能停留在“效率”上，对于这一点，安徽省直工委的干部们体认最深刻，这几年“效能办”面临着诸多挑战。

其一，部门利益至上的阻碍。当效能建设的目标与部门的权力、利益产生摩擦与矛盾时，效能建设核心价值往往让位于部门利益。“教育培训可以搞，部门利益不能动，少数部门在效能清理、减少行政审批事项和收费事项过程中，出现先放后收、明减暗不减现象，极力捍卫部门利益，极少数部门甚至与基层争利，与民争利”，如此这般，尽管办事效率提高了，但民众怎么会满意，这里涉及一个根本性问题，执政者的屁股坐在哪个位置上？

其二，由于是自上而下、少数人推动多数人的被动性变革，矛盾逐级上移，“效能办”的压力越来越大，从“要我改”到“我要改”的格局远未成形。以“效能办”的暗访为例，暗访发现问题后，有两种现象让“效能办”很忧虑，一是有的单位在连续几次明察暗访中发现同一类问题；二是发现问题后，不是首先主动解决问题，有以各种理由进行辩解自我包庇的，有托人情打招呼的。张国富注意到一种微妙的心态，不少部门觉得争先无望，甘居中游，自降力度，“有的单位缺乏自我革命的决心”，“有的甚至思想上带有抵触情绪，私下牢骚怪话很多”。更有甚者，认为效能建设都抓几年了，“应该告一段落了”。

当然“效能办”还面临诸多挑战，以这两点为例，我们来追问为什么会这样？一个根本性的原因，安徽“效能革命”6年来一直是“茶壶内的风暴”，比如，一开始暗访组调查问题出来后，是在“不曝光、不通报、不处分”的前提下“各自整改”。再来，“效能办”有考核制度，但考核结果，“效能办”仅公布先进单位，未公布被警示的后3个单位，虽然被省委领导谈话的单位负责人有的眼泪都流了，但其震慑作用减弱了。“效能办”的实践再次表明，内部考核和内部警示的局限性是“自我革命”无法超越的门槛。“效能办”正在推动的党务公开和政务公开，“阳光执政”，可谓对症下药。

“党委抓，政府抓，肯定是有必要的，但是还不够，自己抓的话，公信度也不够，就像医生给自己动手术是不可想象的，这是很难的，哪怕是一个疥疮都是很难的，下不了手啊，因此需要第三种力量。”姚悦龙说。进一步追问，由“省直工委”来挑“效能办”这个担子，能走多远？

张国富本人也意识到，这项工作由省直工委在抓有它的局限性。现在，他思考的问题是，能不能为“效能办”提供一些编制，从而拥有一支固定队伍来抓这件事，而不是像现在那样从各个部门抽人来兼职。但这里面还有一个问题，虽然拥有省委办公厅和省政府办公厅这两个权重部门的人员参与有利于提升“效能办”的权威，但这两个部门也是被考核部门，还有其他抽人参与“效能办”的部门，如何保证公信力？

无论如何，安徽效能建设已经形成一种氛围，大多数厅局负责人欢迎省委省政府系统地抓效能建设。换言之，整体抓效能建设，有必要也受欢迎，而省直工委也是一个相对合适的平台，由其挑“效能办”的担子，有其合理性。但再往下走，触及部门权力和利益调整越多，省直工委承受的压力也会越大。

既然“茶壶里的风暴”茶壶承受那么艰难，何不演变为真正的风暴？