公共服务型国有企业应该如何监督?

肖浪

广州地铁翻新事件，使公众真正明白了自己的定位，那就是：没有任何公共事务，应该置身于公众视野之外

地铁公司最初对市民质疑的回应颇有些冷淡，言谈之间透露出这样的信息：翻新是用我自己的钱，不用向公众作交代。

果真如此？在一浪高过一浪的围观中，讨论的焦点已转移到更深层次的话题——对于广州地铁总公司这样的主营公共服务的国有企业，其日常经营维护的费用，是否该接受公众的监督？

由政府转向企业的公共服务

中国的公共服务项目，历来带着浓厚的计划经济色彩，需要什么，拨多少款，政府均有严格的计划。类似于经营地铁交通等公共服务项目的国有企业，由于利益统统归国家，也不具备独立的法人资格，更像是政府的“工厂”或“车间”。

这种状况在十一届三中全会后逐渐发生改变。国企改革的基本思路是：改革高度集中的计划经济体制，通过扩大企业的经营管理自主权来增强企业活力，并建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。

政企分开，意味着“让市场的归市场，让政府的归政府”。

“广州地铁的情况还不一样，广州地铁是接受财政补贴的，更不能浪费。”广东省人大代表、广州市人民政府决策咨询专家朱列玉在接受《中国新闻周刊》采访时表示，国企大致可分为两种，一种是充分市场化完全自由竞争的企业；另外一种则是垄断企业，经营的项目往往关系民生——原来由政府包办的公共事业已经逐渐转向由企业经营。

这也是广州市政府2008年“第39号文件”近期备受关注的原因。根据这份文件列出的《城市建设投融资体制改革方案》，广州将在交通、水务、地铁、燃气、垃圾处理、城建、亚运城等重要领域培育七大专业投融资集团，使其成为承担城市建设任务的主体，同时也负责各个领域的收费和经营。

成立于1992年的广州地铁公司就属于此列。它不仅包揽了一个城市地铁的建设和运营，并长期接受财政补贴，是广州市政府全资大型国有企业。

华南师范大学副教授唐昊对此评价，“用企业化的方式对城建投融资平台进行改制，增进效率，大方向是对的。”但他同时认为，公众对于此类公司的经营，是应该有知情权的。

缺位的所有者

与国企改革同步进行的是国有资产管理体制的改革。在计划经济的国企利益关系中，国家、企业、职工的利益基本一致。但在市场经济条件下，国有企业成为独立法人，其利益关系也随之发生变化——国家、企业、个人利益出现了分离。

为了激励国企发展，政府从1994年起暂停向国有企业收缴利润，直到2007年才恢复。当利润归属于企业时，如何分配就成为职工的关注点——事实上，多数“天价”新闻是由垄断企业职工爆出。

而在政府放松监管的情况下，国有企业的真正所有者——名义上是全体人民——也失去了发挥其功能的有效途径。

为了解决这一难题，2002年，中国共产党十六大对中国国有资产管理体制做出了全新的设计：中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构（简称国资委），履行出资人职责。

但为了防止国资委成为企业的新“婆婆”，其代表“全体人民”履行“出资人”权力的途径，主要是通过派出监事会的方式进行，而且，所有对国有企业的检查，均属于事后监督。

新的矛盾就此出现：为了增强企业活力，政府需放开监管；监管滞后，则损害了“所有人”的权利。

“我国国企面临的一个关键问题是：尽管国有资本名义上是国家和人民的，但这些国家出资的垄断国企的成本开支和收入分配，既不受人大监督，也不受社会监督。”华南师范大学法学院副教授叶才勇指出，作为国有制居主导地位的国家，国有资本运营的预算监督应是国家预算监督的重要内容。

人大是否应该履行监督职责？

这一问题已经引起关注。

2008年初，在珠海召开的全国国有资产监管工作会议，核心内容就是“国资预算”与“国资监管”，当时的国资委主任李荣融郑重宣布：“用三年时间，将国有企业的账本向社会公开。”

一年半后，2009年5月1日，《中华人民共和国企业国有资产法》开始实施，其中明确规定，“国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级政府预算，报本级人民代表大会批准。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。”

按照全国人大要求，中央级国有资本经营预算于2010年首次提交全国人大审查。然而《企业国有资产法》中对国有企业的日常运营费用，是否应该编入经营预算项目，并未作出明确规定。有专家指出，“这个国有资本经营预算的内容只包含央企给中央的分红收益及其支出的预算，而不是对垄断国企本身的预算监督与约束。”

在各省市级别，国有资本的预算尚未正式向人大公开。即使在广州这个率先“晒”政府账本的城市，国有资本运营的预算对人大代表来说，也是一个未知数。

一位不愿透露姓名的财政预算专家告诉《中国新闻周刊》，“像广州地铁总公司这样的城投集团，由于是企业性质，其运营成本等均不需要向人大报告。但这类由政府担保的国有企业，一旦亏损，最终还需政府替它埋单。”换句话说，赚了归地铁公司，亏了全体纳税人来赔。

事实上，从全世界的范围来看，真正实现赢利的地铁只有香港地铁。广州地铁每条新线的建造费用都由政府投资，仅为办好亚运会，广州在6年间开通5条地铁线就花了547亿，占此期间广州重点基础设施建设投资的一半以上。

三年前，广州地铁方面曾经坦言，“目前广州地铁所谓的盈利，是把建设成本剔除，只计算运营成本(包括电费、维修、人工、管理、相关税费等)，在与票价收入、多种经营打包相冲抵后的盈余……”

朱列玉认为，从世界范围看，地铁作为城市公共交通的重要组成部分，其公共性、社会性和惠民性远高于商品性，地铁只能是民生工程，“对于暂时不能盈利的部分以纳税人的钱作为补贴来为公众服务，无可厚非。但这也意味着，地铁维修、维护资金必须用在关键地方，才不会产生浪费的嫌疑。”

他认为，“对于这种财政补贴的垄断企业，其接受监管的约束程度应该不亚于一个政府职能部门。”

《企业国有资产法》对此也有明确规定，“任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告。”遗憾的是，在此次广州地铁翻新事件前，公民的这项权利始终躺在法律条文中。

因此，朱列玉建议，“地铁公司日常的收支都应该纳入人大的预算监督。地铁的亏损需要财政来补贴，是纳税人的钱，不能乱花。”这在以开明著称的广州，或许可以得到实现。

2010年1月1日正式施行的《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》明确规定，将“有市本级财政性资金投资的，对经济社会发展、环境和自然资源保护有较大影响的建设项目的立项”视为重大事项；该《办法》的《说明》补充强调，“把与广大人民群众切身利益密切相关，人民群众普遍关心和强烈要求解决的问题纳入重大事项范围”，人大常委会对重大事项既可以行使決定权也可以行使监督权。

该办法施行一年以来，广东省政协委员孟浩、广州市人大代表曾德雄等人经常因为一些“与群众密切相关的重大事项”没有向人大报告而频呼不平。这一次，他们在实地考察广州地铁一号线翻新工程后，向广州地铁公司建议：一号线车站改造翻新太浪费，地铁应停止该项工程。

广州地铁公司最终是否真正明白了自己的定位，不得而知。唯一能够肯定的是，广州地铁翻新事件，使得公众真正明白了自己定位，那就是：没有任何公共事务，应该置身于公众视野之外。 ★