浦东城乡统筹:为了更好的农村

申欣旺 郁玫

浦东通过公共财政投入推进公共服务均等化来实现城乡统筹，这对其他地方有一定借鉴意义

在村宅前，看着新修建的花圃中绿油油的青菜，赞不绝口间，一位60多岁满脸笑意的老太太用带着上海方言的普通话问《中国新闻周刊》记者，“我们这里环境还不错吧？！”骄傲之情溢于言表。

我们所在的祝桥镇卫民村，一个距离浦东陆家嘴国际金融区不到50公里，经济与社会发展一般的“非典型”村庄，如今正因为浦东区政府推进城乡统筹改革而改变。

一份来自浦东新区政府的文件显示，“浦东开发开放20年来，GDP增长了60多倍，财政收入增长了120多倍，而农民收入增长不到10倍，农民对收入增长愿望非常迫切。”

在浦东新区发展改革委副主任吴伟平看来，“对浦东而言，着力推进城乡统筹改革的原动力，并非主要是出于缓解贫富差距的考虑。在东部地区乃至全国范围来看，浦东地区农民的收入水平还是不算低的。”

从人口来看，浦东新区总人口504万，户籍农民仅有34万人，即便是农村常住人口也只有150万人。但从农村面积来看，由于南汇区的并入，农村面积扩大，城乡之间在收入、享受的公共服务方面出现明显的二元结构差异。

数据显示：在南北差距方面，2010年浦东北片农民收入比南片高近1/3；城乡差距方面，2010年城乡收入比为2.33:1，在2005年，这个数字是1.95:1，差距扩大了。

浦东新区主管农业的副区长陆鸣告诉《中国新闻周刊》，“两区合并后，耕地面积增加50万亩，达到66万亩。城乡差异也进一步扩大了，这种差异既包括城市与农村的差异，也包括农村中北部地区与南部地区的差异，还包括流动人口与当地居民的差异。”陆鸣将此称之为多元的二元结构。

吴伟平认为，浦东城乡统筹正是要回应这种多元的二元结构问题。早在2005年国务院批准浦东新区开展综合配套改革试点，提出“三个着力”之一就是“着力改变城乡二元经济与社会结构”。

从更深的层次讲，对于中国城市化进程中长期存在的城乡二元结构，虽然各地都在求解，仍未找到一条形成共识的路子。“城乡统筹价值目标不清晰。”浦东改革与发展研究院（以下简称浦改院）院长万曾炜认为，浦东的城乡统筹改革将对全国、尤其是东部经济发达地区城乡二元结构的解决具有典型的借鉴意义。

让农村更像农村

从分割到分治，中国的农业、农村都有巨大的进步，但城乡二元结构状况、城乡差距越来越大。万曾炜认为，根源在于城乡统筹的价值目标不清晰。“我们要统筹什么？是统筹每个公民的权利，比如说可以选择户籍流动、迁徙自由；还是选择公共财政投入，逐步实现公共服务城乡对接；还是选择在农村更多地建设新城新镇？”

在过去几年，多省市城乡统筹的首要做法是，“撤村”换取建设用地，失去宅基地农民“被上楼”。拆建之间的巨大利益，是农民“被上楼”的首要原因。他们共同的政策依据是，城乡建设用地增减挂钩。

吴伟平对这种做法表示反对，“浦东新区开展城乡统筹改革试点的目标取向，不是为了消灭农村和农民，不是简单地通过大拆大建把农村变成城市，而是为了让农村更像农村，探索一条社会主义市场经济条件下、建设国际大都市新农村的路子。”

用他的话来说，首先是都市田园；其次，在这个都市田园中农民应得的利益（特别是土地权益）没有被剥夺，农业的集约化规模化经营得到加强，农民的工资性收入和资产性收入得以提高，农民可以均衡地享受到基本的公共服务和社会保障。而要同时兼顾到这些，必须加强改革的统筹性和顶层设计。

对于农村工作，陆鸣有着一套系统的理论。他直言，城市化进程中，很多城市搞得像欧洲，农村搞得像非洲，農村仍然是脏乱差。从产业结构来说，农村不能只是第一产业，城市农村的产业不能割裂，要有序地衔接组合。

单以城市形态来看，陆鸣表示，浦东新区从2010年起计划5年内区镇两级政府投入76亿元，对基本农田区域内的村庄进行全面综合整治改造，包括村宅道路桥梁改扩建、河道整治、污水处理、低压水网改造、村宅整治、绿化、公建配套等八个方面。

这项工作完成后，17个镇230个行政村中的20万农户将实现水清、岸洁、宅净、路平、桥安的目标。

是农民的都给农民

浦东的做法，在万曾炜看来“走对了路子”，“浦东通过公共财政投入推进公共服务均等化来实现城乡统筹，这是一种比较好的价值选择，想清楚了要做什么，这一点对于东部地区特别有价值”。

吴伟平告诉《中国新闻周刊》，浦东的城乡统筹很重要的一点就是公共服务与社会保障的均衡化，让农民得到更加公平的公共服务。

赵连根，浦东新区教育局教育总督学，一位长期扎根基础教育领域的行政官员与教育专家，他对《中国新闻周刊》说，“社会对教育有着多元的需求，但政府首先应该为公民提供基本的、公平的、普惠的教育。”

这个目标，浦东从教育均衡化率先突破。

早在2004年，浦东就开始推进教育管理体制二元并轨，对城乡义务教育实行全区统筹。赵连根说，基本的思路是让教育资源在物化形态上实现“四个统一”：即统一拨款标准、统一硬件配备水平、统一信息平台、统一提供教师培训与发展机会。“四个统一”要告别的是基础教育领域一直以来人为的非均衡发展。

集中优势的教育资源在城市打造重点中学，被认为有其历史合理性。早在延安边区政府时期，由于教育资源的极端稀缺，在一定区域内积聚着优势教育资源的重点学校起着培育师资和教育质量示范的作用。但其弊端不可忽视地在恢复高考后释放出来：大多数农村学校得不到公平对待，这种被称之为输在起跑线上的教育模式长期受到诟病。

尽管多年来的教育改革中，均将此作为治理重点，但在过去几年，关于借读费和基础教育的非均衡化发展却愈演愈烈。而浦东例外，赵连根表示，“在浦东从来就没有重点学校的说法，更不存在收借读费的情况。”

不仅如此，教育资源均衡化中更为深层次的问题也被提上议事日程。“均衡化更重要的是教育质量的均衡，我们的做法是以内涵建设促进教育质量均衡发展。”

是农民的都给农民，还包括公共卫生服务。吴伟平告诉《中国新闻周刊》，在卫生方面，浦东将逐步缩小城乡差距。一个有力的做法是，“镇一级的卫生院统一由区里管理，如此一来，即便贫富差距较大的镇，也能享受到均等的卫生服务。”

另一个做法则是，医疗机构之间的联动。浦东要求二、三级医院和社区医院实行联动，做到医生互派，设备共享。

让农民直接感受到的便利是，新型农村合作医疗，在2010年实现了筹资、补偿、管理层面的全区统一，全区323所村卫生室和25个镇社区卫生服务中心基本实现新农合费用实时结算，农民看病从原来的“先垫钱、后报销”转变为“直接刷卡结算”。

对于城乡统筹，陆鸣认为，“最为核心的问题最终要落实到农民增收上。”

浦东提出，在十二五期间让农民的收入翻一番。陆鸣坦承，“这意味着每年需要保证12%的增幅，难度挺大。”

陆鸣说他的一项重要工作就是帮助农民赚钱，他最近的一项创新是提出“八字工作法”，即种（种植）、养（养殖）、转（土地流转、异地种养）、工（工资）、租（房屋出租）、改（集体经济产权制度改革）、连（产业深加工）、补（政府补贴）。他说农民和基层干部难以搞懂统计局所说的财产性收入、经营性收入这类专业术语，自己总结的这八个字正是为了方便基层干部和农民直观地了解赚钱的渠道。

以集体经济产权制度改革来说，陆鸣表示，将以此作为增加农民收入的一个突破点。“浦东改革开放20多年，随着经济的发展，集体经济积累比较大，要进行股份化改造，不然可能出现腐败或者集体资产流失。”

根据浦东新区农委副主任张水龙提供的数据，浦东的组、村、镇三级集体资产多达126亿元。张水龙认为，“这些资产只要盘活就能增加农民收入。一个思路是股份制改造，将原来的共同共有，转变为按份共有。”

据了解，周浦镇横桥村是城乡结合部，由于地基本上被征完，撤村时村里仍然有5000多万元集体资产。村民们的想法很直接，一次分完最放心。

“我们当时动员村民们进行产权制度改革，把模式讲清楚，在这个基础上遵从村民自愿，有85%同意就进行改革，达不到就放弃。最后87%的村民同意改革，组成了社区股份合作社，不同意的那部分村民直接给他们一次分清。最多的人拿了30股，第一年就实现了每股250元的分红。”张水龙说，今年将在每个镇选取1-2个村进行试点，并且对镇的层面上的集体资产也要进行试点。他认为，这个改革将成为农民增加收入的长效机制。

让农民自己说了算

更为重要的是，在集体产权改革中，引入了村民的民主管理和自治。在横桥村的集体资产经营中，村民们选出了经营班子和监督班子，来保证他们自身的权益。

对于民主管理的引入不仅仅是在集体产权改革中，主政者希望，“共商、共治、共决”应当成为一种新的自我管理和自我服务的模式，在全区推行。

吴伟平将此上升到城乡统筹的根本性问题上来考虑，“村庄改造，从短期上来看，可以实现山清水秀的环境，但如果管理跟不上，很快就会变回原样，所以硬件设施的建设还不是主要的，最重要的是要探索出一套适合我们当前国情的农村治理机制。”

谈到这个话题的时候，吴伟平又一次强调，需要探索社会主义市场经济体制下国际大都市现代农村的民主管理模式，通过自治和共治结合，让农村的居民承担起自我教育、自我服务、自我管理这样一种职能。

浦东新区民政局基层政权和社区建设处副处长程坚的主要任务就是处理基层自治工作。在谈到浦东的村民自治是不是走过场时，程坚举例说，“周浦镇旗杆村的村务公开栏里，村干部的工作招待费用也必须上墙公示，一张招待费的发票能不能报销，得村民说了算。”

程坚笑称，“现在很多地方都说村主任是最没权的，花的每一笔钱都要接受审计，这种审计既包括村民的自我审计，也包括换届时的专业审计。”

在城市化过程中，另一种共治与自治结合的形式——镇管社区在浦东被创造出来。

由于乡村城镇化的趋势，过去镇管村、街道办管居委会的形式出现新的挑战。川沙镇办公室副主任金维化告诉《中国新闻周刊》，“在镇的辖区内，可能既存在着大的社区与居委，周边又有相当数量的村，这种形势下，原来的基层管理模式已经不适合，我们的办法是设立了7个社区，在涉及基层事务上由社区通过共商、共治、共决解决。”

据了解，川沙镇包括56个村，44个居委会，常住人口达到36万人。金维化认为，大的区域范围内镇政府要进行直接的管理存在难度，当时探索镇管社区时，就希望在“管理、服务、协商、监督”八字方针内让村民和居民对生活密切相关的事务進行自我管理。

在组织形式上，社区委员会由各村民（居民）代表选举的社会代表大会产生，社区委员也从社区代表中选出，对辖区内涉及党群、平安以及社会事务进行自我管理，同时承担部分行政事务。

在金维化看来，社区中这些与生活紧密相关的问题，比如绿化、自来水、路灯、路面维修等问题，都等到镇政府去处理很不现实，通过社区这样一个平台，内部共商共治，是一种更好的方式。

吴伟平对此表示认同。“城乡统筹，不仅包括环境改善，公共服务，还包括社会管理的跟进，农村有农村的特点，民主管理、乡村自治才是可行的路子。”

万曾炜则希望，农民自己说了算的，还应该包括一项最大的权利：他们拥有承包权的土地应该能够产生效益。“农业、农村的生产力转型提升受制于土地制度的束缚，土地制度生产力低下。要提高效率，唯一的路子就是走规模化经营。”

万曾炜提出，土地规模化需要流转，土地流转资本才能投入农业，规模农业才有生存空间。最理想的模式是，淡化土地属性，强化流转，完全按照市场流转起来，一方面承包人可以受益，另一方面权属明确。最终的目标是推进土地集中与规模化经营，使其产生高收益。在他看来，提高农业、农村的产出效益是城乡统筹最大的价值目标，而对这一点在整个国家层面仍然认识不清晰，缺乏顶层设计。

作为综合配套改革的重要内容，浦东已经开展两轮土地延包工作，并在曹路镇、六灶镇试点基础上，完成全区各镇农村土地承包经营权流转管理服务中心建设。

陆鸣告诉《中国新闻周刊》，“为了鼓励农民进行土地流转，配套的财政支持和监管制度已经制定出来，浦东的城乡统筹对这些难题并不回避。”★