国外水电开发对我国的启示

中国水力发电工程学会

中国大坝协会

中国水利水电科学研究院

三峡大坝 摄影/王广浩

三峡电能输送全国 摄影/王广浩

我国新时期能源开发应继续实施水电优先战略

当前我国水电开发的社会经济形势已经发生了很大的转变，我们对我国水电开发的指导思想和理论基础等应予以重新审视，“吐故纳新”，以符合水电开发的规律。总览全球水电开发和国家经济发展状况，我们不难看到，今日经济发达的国家，正是昔日水电开发较好的国家。世界电力建设的经验之一就是尽早开发水能资源，优先发展水电。我国也一直坚持优先发展水电，但水电开发进程相对于电力发展进程滞后，不能不说我们对水电的认识还存在偏差。

优先发展水电是各国在发展初期的共同选择

能源是实现可持续发展的必要前提，水电是目前唯一能大规模开发的清洁可再生能源。以环境友好、社会和谐的方式开发水电，符合新千年的发展目标，有利于持续减少贫困和有效缓解全球20亿人口无电供应的局面，可有效减少温室气体排放，因此得到联合国、世界银行等国际机构的高度重视。

目前，世界各国，包括水电开发程度较高的主要发达国家，依然没有停止水电开发，而是把水电开发放在优先地位。澳大利亚核、煤、油、气资源都比较丰富。其水力资源十分丰富的东部几个州，煤炭资源储量占全国的80%以上，而且发电用煤的质量和生产、运输条件都很好，价格也便宜。一般认为，在东部这几个州发展煤电是理所当然的事。但是，联邦和州电力委员会对三种电源和多种组合方案的经济效益与对环境影响的综合分析结果认为，在满足地区或国家对电力需求的条件下，开发水电（例如开发雪山的水电）比在当地建设煤电等其它电源更为有利，从而制定并实施优先开发水电的决策。

水电在各国经济社会发展中的重要作用

世界各国大多是率先开发和利用水电资源，待水电开发到一定程度后，才转向大规模地开发其他发电能源。水电开发作为水能资源丰富国家的重要基础产业，对充分利用和保护国土资源，改善生态环境，实现经济和社会的可持续发展有着积极的作用。

国外发达国家的水电资源基本开发完毕。发展中国家水电开发起步较晚,限于水电发展的技术和经济条件，水电开发力度不足，并且现在又受到了全球生态环境的制约，水电开发比例较低。发达国家如美国，欧洲，澳大利亚分别已开发本国水能资源的69%，71%和49%。而南美，亚洲和非洲只开发了40%，25%和11%。2007年我国水电装机147000兆瓦，位居世界第一位。但与我国丰富水能资源相比，整体利用程度比较低，开发利用率不到20%，远远低于世界发达国家86%的平均水平。巴西的电力结构严重依赖水电，水电占全国总发电量的90%多。单单这一数字就足以表明水电及水资源在巴西的战略性意义。

水电因能提供大量廉价电力，来满足工农业发展以及居民生产生活用电的巨大需求，从而可为一国的经济起飞发挥巨大的推动作用。如：水电为美国在西部经济大开发、国家出现经济大萧条时期拉动国家经济建设,在二战期间为生产战略物资提供动力起到了不可替代的作用。在20世纪30年代美国经济大萧条时期，西部还同时发生了洪水和干旱等自然灾害，这也促使美国政府通过建设具有综合服务功能的水利水电工程，开发西部，拉动国内经济，在这个时期，廉价的水电拉动了西部城市建设和工业的发展。二战期间，垦务局的水电站是美国西部地区的主要电力供应者，它们提供的廉价电力供应吸引了大量的国防工业在该地区建厂，如造船厂、炼钢厂，同时，也为粮食生产、通讯和多个领域的发展需求提供了电力和供水。水电也为挪威经济发展提供了重要电力。水电开发在日本二次世界大战后的经济恢复阶段，以及60年代的经济迅速发展阶段都做出突出贡献。

葛洲坝冲沙 摄影/望超

水电是我国目前唯一可大规模开发的可再生能源

水，是基础性的自然资源和战略性的经济资源,是生态环境的控制性要素,更是经济社会发展的重要支撑和保障。粮食、石油和水并称为三大战略资源，水资源可持续利用是支撑我国社会经济发展的战略问题。对比中国的能源消费需求和能源生产情况可知，中国能源供应前景堪忧。积极大力开发水电无疑是比较明智的选择。

首先,我国经济社会的能源需求迫切需要可再生能源的发展。可以说，目前世界上没有任何一个国家比中国更需要充足而稳定的能源供应，没有任何一个国家比中国更需要走可持续发展之路。中国是一个发展中国家，有13亿人口，目前人均一次能源消费量仅为世界人均3/4，必须要有可持续发展的能源来支撑经济、社会、环境的可持续发展。改革开放后，为适应中国经济的快速持续增长，中国的能源工业有了较快的发展，使长期以来存在的能源瓶颈基本缓解。但是，党和国家提出全面建设小康社会后，全国各地经济增长速度进一步加快，2002年以来能源的供需矛盾进一步凸现出来，煤、电、油、运显著紧张，全国出现大面积拉闸限电，煤炭供应吃紧，石油进口激增，能源供应不足已经成为我国当前限制经济发展的重要因素。

尤其重要的是，本世纪的头20年是我国经济社会发展的重要战略机遇期，到2020年我国将实现经济翻两番。根据国际经验，这一时期是实现工业化的关键时期。大部分发达国家在此阶段经历了人均能源、资源消费量增长较快和能源、资源结构快速变化的过程。专家的预测结果是：2020年中国一次能源的需求在25亿～33亿吨标准煤之间，最少将是2000年的两倍。煤炭是21亿～29亿吨，石油是4.5亿～6.1亿吨，天然气是1453亿～1654亿立方米，发电装机容量是860000～950000兆瓦。唯有加快可再生能源的发展，我们才能保证国民经济和社会的可持续发展，才能保证中国的经济安全和社会的长治久安。

其次，我国丰富的水能资源及水电自身优势，决定了水电是我国目前唯一可大规模商业开发的可再生清洁能源。

水能资源是我国最丰富的能源资源。水电资源总量在我国能源组成中仅次于煤处第二位，居世界第一位。据中国去年发布的可再生能源中长期发展规划，明确的水电发展目标为：2020年，全国水电装机容量达到300000兆瓦。我国水能资源总量世界第一，人均接近世界平均水平（按经济可开发水能资源为91%），而经常提到极为丰富的煤炭资源人均约为世界平均水平的55%，石油资源人均达不到世界平均水平的10%。

水电能源是我国现有能源中唯一可以大规模开发的可再生能源。水电具有自身的独特优势，它来自地球上的天然水文循环，取之不尽，用之不竭。由于水电能源是可再生能源，越早开发越好。积极发展水电也是实现我国能源独立的重要途径。其他能源，如核能、风能、太阳能、生物质能都是今后发展的方向，但由于技术、经济等方面的原因，即使大力发展，核能、风能、太阳能、生物质能加起来在发电能源中也不可能超过15%。而水电可以占到25%～30%。因此，在今后20～30年中，水电将继续在中国能源结构中处于第二的位置。

水电是清洁能源。目前我国的温室气体排放仅次于美国，居世界第二位，环境保护的压力越来越大。IEA预测，中国的二氧化碳排放量在2004～2030年期间会增加一倍多，而西方发达国家早已在上世纪就完成了工业化过程，进入了后工业化时代，其二氧化碳排放量日益减少。中国的能源主要靠国内供应，自给率一直保持在90%左右。由于能源资源格局所致，中国的一次能源生产和消费一直以煤炭为主，分别占总量的76.7%和69.4%，如果不适当调整能源结构，我国所面临的环境压力会越来越大。相比之下，水力发电是利用江河源远流长的流量和落差形成水的势能发电，是一次性能源直接转换成电力的物理过程，它不消耗水，也不污染水，不排放有害气体，也不排放固体废物，是清洁的能源，发展水电是减轻温室气体排放的有效途径。

水电具有独特的能源优势。与火电相比，可调控性更强，具备调频、调相、调峰等作用，在黑色启动方面独树一帜，可保证系统供电的高质量和可靠性，获得社会生产、生活的综合经济效益。因此，大规模开发清洁可再生的水电，是实现我国能源可持续发展的重要途径。

总之，水电建设在中国的电力工业建设中占有重要的地位，为了实现资源优化配置，节约宝贵的化石能源，优化电源结构，减少环境污染，实现可持续发展，中国应进一步明确电力建设“积极发展水电”的方针，实施“水电优先”战略。

三峡电厂发电机组检修 摄影/王广浩

区别认识各国水电开发的历史阶段

尽管宏观来看，近年来我国和发达国家的水电在全国电力结构的比重都有下降趋势，其实原因大相径庭。值得注意的是，西方发达国家的水电开发步伐平均至少要早先我国30年。

从水电开发程度来看，我国水电开发程度远低于西方水电开发成熟的国家。按照中国大坝委员会2003年的统计资料，目前发达国家水电平均开发度在60%以上，其中美国水电资源已开发约82%，日本约84%，加拿大约65%，德国约73%，法国、挪威、瑞士均在80%以上。目前，我国水电开发度为27%左右，远远落后于西方发达国家的水资源开发程度。

从水电发展阶段来看，我国水电开发大大晚于西方国家，高峰期即将到来。美国上世纪60、70年代处于大坝与水电建设的高峰期，现在水电建设速度有所减缓。挪威的水电发展始于19世纪末，规模开发是在第二次世界大战以后，60年代为挪威水电开发高峰期，装机容量年平均增长超过10%，进入80年代增长速度逐渐减慢，约为3%～4%，90年代后期新增装机容量很少，趋于稳定。这些国家的国内水电资源已基本开发完毕。我国的水能资源及其丰富，开发潜力很大。但是，我国水电开发真正起步是在1949年建国以后，与发达国家相比，起步较晚。目前正处于高速发展阶段。根据有关机构预测，到2050年我国水电资源将基本开发完毕。未来的20年将是我国水电发展的宝贵机遇期。

目前，中国的人均发电量是美国的6%，印度是美国的3%。我们应当尽力提高人们的生活水平，并尽力使全世界人民的生活水平接近西方的标准。世界能源理事会的数字表明，假设全世界能源利用效率提高1倍，为使所有人过上接近西方的生活，到2050年全球的能源生产需要翻3倍。单纯依靠节能和地热资源根本无法满足这样一个巨大的需求增长。因此，只能依靠修建更多的大坝来满足国家和经济社会发展对电力和水资源的迫切需求。

总而言之，各国的国情不同，经济发展阶段不同，水电开发情况也不相同，不可一概而论。就发展中国家而言，为了满足经济社会不断发展的需求，需要在水资源综合管理的框架下，在充分节约能源的基础上，修建更多的大坝，保持经济、社会和环境的可持续发展。中国目前正处于水电开发的初级阶段，中国独特的自然条件和能源资源禀赋，决定了对水利水电工程有较强的依赖性，未来大量修建大坝、大力开发水能资源不可避免，中国经济社会对电力能源和水资源的需求不断增长，也决定了中国是全球在建和待建大坝规模最大的国家。展望未来，中国是世界上剩余水能开发潜力最大的国家，全世界尚未开发的水能资源中约有20%分布在中国。可以预见，21世纪的大坝建设主要在中国。如何实现“人水和谐”，是水电行业需要进一步思考的问题。通过研究国外水电开发的先进经验，相信可以得到不少的启迪。

向家坝现场施工 摄影/陈业青

水电开发需要继续加强生态环境保护

经对国内外水电开发中生态环境保护状况的研究，我们可以看出二者的异同。相同之处在于，随着社会经济的发展，水电开发的生态影响日益突出，我国与国外政府、水电行业及公众的环境保护意识明显提高。中外水电开发理念也发生了重大变革，由以往盲目向大自然索取，单纯注重水电开发的经济效益，转变到水电开发与生态环境保护并重，注重人与自然的和谐发展。早在2003年，时任水利部部长汪恕诚就提出了中国大坝建设的新纲领，即“必须在高度重视生态问题的同时积极进行大坝建设”，坚持“人水和谐”。此后，国内一批水电专家也认真研究了大坝争论中的问题，提出了“建立生态环境友好的水电建设体系”、“强化水电工程建设中生态环境监管”等颇有进步意义的建议，提出了切合国情的应对思路。但是，与国外相比，我国生态环境保护方面的立法和法规还不完善，没有切实发挥法律效力。此外，随着对水电开发的生态环境影响不断认识和技术水平的提高，我国在进行生态环境保护方面采取了一些卓有成效的措施。我国水电开发起步较晚，开发程度远落后于国外发达国家，对水电开发的生态环境影响的研究与实践总体上仍处于摸索阶段，需要继续向国外学习。

未来我们需要根据中国独特的河川和水文变化情况，探究符合中国国情的水电开发生态环境保护机制。概括来讲，国外水电开发经验对我国水电工程生态环境保护的启示主要有以下几个方面：

贯彻水电开发的生态环保法规

在开发水电的进程中，中国政府一直重视对生态环境的保护。在上个世纪八十年代初就对水电开发的生态环境保护提出了明确的要求，颁布了相应的规程规范，之后又颁布了《环境保护法》、《水土保持法》、《环境影响评价法》，对水电开发的生态环境保护实行了非常严格的管理。目前，中国已实行了环境影响评价和水土保持方案评审制度，能对水电开发规划和水电站建设进行“一票否决”。不过，环境影响评价制度的实际效果仍需要继续加强。这主要包括两个方面：

第一，将环境影响评价制度全面纳入工程建设管理程序。虽然我国已经推行了大型工程的环境影响评价工作，但是环境影响评价制度在水利工程中还没有普遍落实，关键是现行的工程建设管理程序中缺少环境影响评价方面的硬性规定。应尽快改革现行的水利工程建设程序，在项目建议书阶段，即规定对建议工程实施环境影响评价，并提出环境补救和社会补偿措施，作为工程审批的基本依据之一，并向社会征求意见。在项目的可行性研究阶段，应规定对各种工程方案的生态环境影响进行比较，筛选出兼具技术经济和生态环境合理性的工程方案。在工程的初步设计阶段，应提出减轻生态环境影响的措施。在工程的建设阶段，应优先采用生态环境友好的技术措施。在工程的后评价阶段，应引入生态环境影响的后评价，建立工程环境影响的监测和反馈机制。总之，要在工程建设管理的各个环节全面推行环境管理，实现环境影响评价的制度化和程序化。

第二，实施工程建设后环境影响评价。我国水利工程的环境影响评价正在不断改进，但是工程完成后的环境评估和监管还十分薄弱，既不利于减轻已建工程的环境影响，也不利于改进未来工程的决策和管理。在今后工程建设管理程序中推行环境管理的同时，还应逐步建立大坝的环境监管体系。各级政府、环保部门和工程审批机关，应切实履行大坝的环境监管职责，对重要规划的实施和重要大坝运行的环境绩效，及时组织环境跟踪评价，发现有明显不良影响的，应当及时采取措施改进。

向家坝电站施工工地摄影/陈业青

完善水电开发的生态环保措施

国内外水电开发的理论研究和实践经验表明，通过一些科学可行的工程措施与非工程措施，是可以真正减轻和缓解水利水电工程开发对自然环境的消极生态影响的。随着我国生态环保意识的日益提高，水电工程开发的绿色环保技术也取得了很大的进步，不过在以下几个方面与国外水电发达的国家相比，尚有差距。下文将国内外水电开发过程的环境保护技术措施的进展情况进行对比，并对我国未来的水电开发过程提出一些建议。

第一，加强过鱼设施和分层取水研究，保护河流生物多样性。现代的电站运行调度必须从考虑满足鱼类生存和繁殖条件出发，开展适应性的河流运行管理调度，这是维护河流生态环境可持续发展的根本。鱼类保护研究是目前国内外关注的焦点问题。在具有洄游性鱼类的河道上建设水库大坝，建设过鱼设施也是保证鱼类具有迁徙繁衍条件的重要前提。国内外大量实践已经证明，永久性拦河闸坝建设对河流生态的影响，是可以通过过鱼设施、设置分层取水口等加以减缓或补偿的。美国垦务局和陆军工程师兵团在哥伦比亚河中下游及蛇河上建有16座水电站，有12座电站建有鱼道，共建设了23条过鱼设施。我国《水法》第二十七条也规定，在水生生物洄游河流上修建永久性拦河闸坝，建设单位应当同时修建过鱼设施。调查发现，发达国家（如北美、欧洲、日本、澳大利亚等）的过鱼设施技术已经成熟，已陆续修建上万座过鱼设施，以保护经济价值较高的鲑鱼、鳟鱼和鳗鲡等洄游性鱼种。目前我国8万余座水库中，仅在20世纪80年代以前修建了60多座过鱼设施，并且由于过鱼设施运行、管理和维护不力，以及设计理论欠缺等原因，都未能正常发挥作用。我国目前在过鱼设施建设方面存在两类挑战性课题，一是已建大量的堤坝是否要新建过鱼设施及已建的过鱼设施如何改造，二是高坝过鱼以及梯级电站过鱼策略及相关技术问题研究。

我国在河流生物物种的保护目标和保护手段方面存在很大差距，还没有一套生态、环境监测信息网，没有一套完整的各大流域及其重点河段的保护鱼种及水生物规划，也没有成熟的技术手段和工程经验，因此没有一套相应的保护策略和保护办法，规程、规范在这些方面欠缺的内容也比较多。同时，建立和推动环境友好的水利水电技术体系，由于问题复杂、涉及的部门多、专业多、所需资金量大，是一项长期的任务，需要国家格外重视，才有可能取得明显的成效。

向家坝水电站二期工程施工 摄影/陈业青

第二，进一步优化水库运行调度。保证下游河道必要的生态流量和综合利用的需要，更好地发挥水库的趋利避害作用。在满足综合利用要求和自然条件许可的情况下，采用“龙头水库”加多级引水式的水电开发模式，可以有效减少淹地移民、减轻对生态环境的影响。上游河道坡降大、河谷狭窄、人烟稀少、交通不便、经济不发达，因此，在上游修建高坝大库，淹没损失所造成的经济影响一般较中下游小。引水式开发中的低坝或闸的过鱼设施国外已有比较成熟的经验可供借鉴。水电的运行方式，以调峰运行经济价值最高，但为了兼顾生态环境影响，应该安排一定的机组按基荷运行。工程还应该在较低部位设置放水设施，以保证在机组全停时也能下泄最低生态流量，满足河流最低环境需水量，保障河流的自然流淌，同时保证下游河段的供水需要。目前，在我国，只有四川南桠河梯级水电开发，是严格按照龙头水库“一拖六”梯级模式进行开发的。对已经建成的水电站的运行方式，需要进行改造，使之更好地顺应河流的自然状态，减轻对环境的影响。对未建的水电站需要进行更加科学的环境规划。

第三，加强生态调度，补偿河流生态，缓解环境影响。调整水利水电工程的运行方式，把生态调度纳入工程的统一调度管理，是保护生态、环境的重要和必要手段。法国、美国、日本、德国、澳大利亚等发达国家已进入工程的全面管理阶段，以修复河流自然径流过程为基础，经过20～30年的生态调度的实践，取得了良好的效果。合理补偿工程建设对生态环境的不利影响，近年来在我国也开始得到了一定的重视。如长江流域在规划龙盘水电工程时，选定了发电的下泄流量不得低于生态基流300立方米/每秒，以满足下游基本生态需水和景观要求；在黄河小浪底水库进行的调水调沙试验，利用人造洪峰输沙入海，减轻下游河道的淤积。丹江口水电站为控制汉江下游水体富营养化，加大枯季下泄流量；太湖流域调整河网地区闸坝运行方式，促进水流交换改善水质等等，都是生态调度的有益尝试。但仍应认识到，我国距真正实施水利水电工程运行中的有效生态调度尚有巨大的差距，建立以生态保护为目标的运行和长效管理机制是一项复杂的长期任务。

第四，健全生态补偿机制。我国是世界上最大的发展中国家，很多地区吃水难、用电难和发展难等问题非常突出，建设水利水电工程在很多情况下是不可替代的选择。因此，吸收国际经验，通过调查和组织技术攻关，有效建立环境友好的技术体系和生态补偿的发展机制是促进发展的当务之急。考虑到我国的具体情况，水电开发面广量大、总体基础薄弱，同时面临着建设与保护之间的矛盾等因素，应该推动建立国家层面上的生态补偿专项基金。我国有8万多座水库，水电装机已接近150,000兆瓦，30米以上的大坝有4000多座，建立专项生态补偿基金有比较好的基础条件。基金主要用于生态补偿和中长期的、重大的环境保护共性问题研究。在政府领导下，以科学发展观为指导，从我国比较长远的社会经济发展需求和面临的挑战出发，结合水资源分布特点和开发现状，开展长期和系统的工作，从而形成人水和谐的新的局面。

生态补偿机制是个十分复杂的问题，不仅涉及到具体的生态补偿技术的开发，还涉及到社会、经济、法律、伦理等诸多领域的问题，也是目前国内工程建设中普遍遇到的问题。该问题的解决是保证我国水利水电建设可持续发展的重要条件之一，应给予高度重视，并加紧开展研究。

水电开发需要加强移民合法权益的保障

水电向社会提供清洁能源，移民付出了离开祖祖辈辈生存的家园的巨大代价。政府、开发者、乃至全社会都应该记住他们做出的贡献，必须妥善安置好他们。建设水电站不可避免要占用土地，搬迁原居民（移民），并且具有集中搬迁安置的特点。中国政府十分重视移民安置，1991年国家专门颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，2006年进行了修订重新颁布。此外，国务院、国家有关部门和地方各级政府还制定了一系列的有关政策。应该说，中国水电建设的移民安置总体上做得比较好，出现的一些问题也基本上能够及时得到解决。

应该指出：中国水电开发的移民安置还存在一些有待完善的问题，应该按照“以人为本、构建和谐社会”的要求，进一步采取有效措施更好地妥善安置移民。今后努力的方向主要包括以下几个方面：

移民以投资主体身份合法参与水电工程效益分配

移民应以其对受淹资源使用权的价值，以投资主体的身份来参与工程效益的分配。完善水利水电工程效益分享机制需要从恢复和提高移民生活水平的目的出发，移民以投资主体的身份，以实际损失作为投入物，和工程业主一样参与工程效益的分配。水利水电工程投资及其移民补偿投资和其他形式的投资一样，其本质属性是确定的，因为投资是投入要素权、资产所有权和收益占有权的结合，需要相应确立移民的投资主体地位，以实现投资、产权和收益的三权合一。目前在水利水电工程投资中将水库移民补偿投资列为相对独立系统的投入形式，实行先期补偿和后期扶持的政策。由于后期扶持政策并没有把移民作为工程的投资者看待，只是作为扶贫救济的对象，不能体现移民作为投资主体的特征。国外的一些移民专家认为，移民搬迁成了将移民的财产转变为公司资产的一种方式，而移民的财产是公司利润的源泉，但移民安置往往被看作是工程的相对独立的一个部分，基于这种观点做出的决策导致移民不能成为工程的受益人。新的工程项目要求土地的所有者必须出让大量的土地，这些土地的所有者应该成为新的开发项目的直接共同业主，在整个新项目的运行期都是共同受益人，因此，移民应当以投资者身份参与工程效益的分配，成为工程直接受益者。

以淹没范围对水电工程的综合效益确定移民的利益分享范围

移民分享工程效益的范围应以淹没区资源对水利水电工程所带来的综合效益为基础，而不是以淹没区资源对移民的自身效用为基础。目前一般将水利水电工程效益按其是否能内化为项目的收益分为财务收益和非财务收益。发电效益、供水效益等效用可以通过市场内部化为项目的财务收益，但防洪等效益不具排他性，不能通过市场将其内化为项目的财务收入，这样移民只能参与工程财务效益的分配，而实际上许多的水利水电工程以防洪为主，直接的财务收入有限，这样移民参与工程收益的分配就很困难。一旦根据“谁受益、谁承担”的普遍性原则，受益者需要为所获得的效益付出代价，受损者的损失必须得到补偿，只有这样，资源的分配才能达到帕累托最优。如果防洪效益的受益者不为所获得的收益付费，受淹地区的移民就不可能有足够的资金来源补偿其损失，受益区与受淹区的贫富差距将进一步被拉大。为了均衡受淹区与下游受益区的利益关系，可通过对下游地区受益者征收外部性税收的方式来弥补受淹者的损失。水利水电工程防洪效益的受益主体是下游地区的企业、家庭和地方政府，如果在测定单个主体的权益变化时，政府的交易成本较低(有充分的相关信息)，政府可以开征外部性税，并将税收收入用于补偿淹没区的经济损失，这样可以较好地满足公平与效率的要求。对企业和家庭来说，由于信息观察不充分，不具备开征外部性税的条件；对地方政府来说，获取相关信息的边际成本较低，完全有条件使用受益地区的地方政府开征外部性税。地方政府缴纳的外部性税额应等于地方政府因兴建了水利水电工程的受益额。

以移民的积极奉献来补偿来确定移民工程效益的分享份额

移民分享工程效益的份额应该根据移民受淹损失中对工程做出积极贡献的部分来计算。由于投入是工程效益共享的依据，所有对工程建成及正常运行有积极贡献的投入按核算后可比的投入量比例，才可以合理地共享工程效益。库区移民对工程的投入，除了一部分人力、物力和财力以外，主要是受淹没的土地资源。在农村移民补偿投资实务中，补偿费由土地及其附着物两大类组成。目前对土地资源价值的评估方法不太合理，按土地收益倍数法计算淹没土地的补偿费用和安置补助费没有反映土地的真实价值，应该根据土地的收益价格和社会保障价值来确定淹没土地的真实价值，并将其转化为对水利水电工程的投入资本。

要进一步建立健全有关移民的法律法规和政策；要更为全面系统地研究移民的可行性，充分征求移民的意见，创新移民安置方式，编制好能实现移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”的安置规划并能有效实施；工程建设进度应与移民安置进度相协调；要加强对移民的宣传和培训，使移民正确全面了解工程建设的实际和有关法律法规及政策，自觉保护自己的合法权益，提高移民对新环境、新条件、新生活适应能力。

我国现有流域管理体制需要完善

在流域统筹规划中加强环境影响评价

流域综合规划是规范各种流域开发行为的基本依据。但是我国这方面的工作比较薄弱，大部分江河还没有综合规划或详细的综合规划，必须尽快予以加强。我国目前正处于水利水电建设高峰，众多大型工程的建设和河流梯级开发对生态、环境的影响，应通过流域综合规划环评进行统筹，对可能造成的影响采取积极的工程与非工程措施加以减免。我国目前环境影响评价主要基于建设项目的环境影响评价，对江河生态系统在上下游、干支流之间的流域内的交互式动态影响研究不足。国家2003年颁布的规划环境影响评价法，确立了规划环评的法律依据。应以此为基础，加快江河流域环境保护科研工作，特别应从流域尺度确定江河整体生态保护目标，协调流域开发与当地河流生态功能及保护区建设，切实做到有序开发水资源和水能资源。规划工作应对电力和供水进行需求分析，在流域尺度上筛选各种工程建设方案(包括无坝方案)，对水工程布局做周密考虑。由于综合规划的制订或修订周期较长，在西南地区各江河(包括金沙江、雅砻江、大渡河、澜沧江、乌江、红水河等)的综合规划颁布之前，建议国务院考虑制定《西南地区水电资源开发近期指导意见》，或借鉴挪威和瑞典等国家的经验，明确划定禁止建坝的受保护河流或河段，以遏止目前西南地区水电开发的无序局面。

在规划层次上实施环境影响评价，是从源头上规避或减轻生态环境影响的有效举措。我国的环评法已经引入规划评价制度，应尽快落实到流域规划工作中，对流域综合规划、水资源和水电开发等流域专业规划实施环境影响评价。规划的环境影响评价应委托具有资质的专业机构，并广泛征求社会公众的意见，其结果应向社会公布，其实施接受社会监督。

三峡大坝坝顶晚景 摄影/王广浩

在保护流域生态的基础上滚动开发水电

水电是清洁可再生能源。但是，正如任何一种人类活动都会对自然环境造成一定的影响一样，开发水电提供清洁能源的同时，也会对生态环境带来一些影响。不同的开发规模和结构方式，会对生态环境产生不同的影响，因此为解决生态问题，必须从整个流域系统出发，实现人与自然的和谐相处。党的十七大在全面建设小康社会目标中提出要加快生态环境建设，这对水电开发提出了更高的要求。与其他电力开发形式相比，水电开发的最大特点就是流域性和系统性。为了将水电开发的经济效益、社会效益、生态效益同时结合起来，今后水电开发要做到在保护生态的基础上有序地滚动开发水电，这是多年来总结的开发经验，也是世界上大流域水电开发的普遍模式，更能够有效地解决水电开发的生态问题。

加强科技传播，提高公众流域意识

建立坚实的信息和科技基础，是实施流域综合管理的重要支撑。流域综合管理需要坚实的信息与科学基础，其中完善的流域监测网络和现代信息技术应用对进行流域自然、社会、经济的综合决策与管理至关重要。只有科学地认识流域问题才可能做出科学的规划与决策。因此，许多流域管理机构均通过各种方式提高其科技支撑能力。另外，有关流域科学知识的传播也同等重要，只有社会各界对流域的生态与环境问题具有科学共识，才能采取一致的行动来保护与重建流域生态系统。

根据国际上的成功经验，必须充分重视并切实落实对水流、生态、相关工程运行等基础信息的长期监测，规范监测技术，共享监测信息。相对水流信息，我国的水生态信息的基础相当薄弱，因此建议组织学科交叉的对江河湖库的生态现状进行系统调研。建议在已有水文和水质监测站网的基础上，建立水生态的监测体系。通过长期、系统的观测，为制定我国水利水电工程建设与生态、环境保护战略、开展科学研究、改进设计和运行规则、编制规程规范、建立科学合理的评价指标体系提供重要的技术基础。

在许多政府机构、流域机构、水企业或其他相关机构中，都有主管宣传的部门，负责宣传与提高公众意识，其中包括对来访者的接待、组织各种各样的宣传教育活动（包括中小学生参加的活动）。宣传资料也多种多样，从规划、技术报告、流域机构的年度报告，到小的折页，书签等等，而且都是免费提供的。只有提高流域内公众的意识，并让其自觉和主动地参与保护与恢复行动，才能真正实现流域管理的目标。