上海市一次性塑料饭盒的管理现状分析及建议

王晓红，傅丽萍，毛倩倩

（上海市废弃物管理处，上海 200001）

以废弃的一次性塑料饭盒为主的“白色污染”曾经是破坏城市环境的罪魁祸首，在《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》（84号令，以下简称《办法》）出台以前，上海市管理部门就对全国各地的一次性塑料饭盒管理工作进行了调研，从全国范围来看，由于发泡饭盒有其广泛的市场需求，单靠禁止令难以达到目的，各地都有禁而不止的现象。于是结合实际，确定了疏堵结合、加强管理的治理模式。2000年《办法》正式颁布并实施，《办法》以国际上通行的“谁污染，谁负责”的环境管理原则作为立法基础，采取“源头控制、回收利用、逐步禁止、鼓励替代”的管理原则，将一次性发泡塑料饭盒的回收处置纳入了管理渠道。通过征收回收处置费用来刺激生产者环境责任感产生，将征收的回收处置费再用于促进塑料饭盒的回收和处置，充分运用经济杠杆，促使废弃塑料饭盒的物流和资金流运转，积极推进上海市废弃一次性塑料饭盒的回收、处置和再利用。

1 现状

1.1 登记和收费

根据《办法》规定，上海市生产一次性塑料饭盒的厂家需向上海市市容环境卫生管理部门登记，并缴纳回收处置费。外省市生产的一次性塑料饭盒由销售单位向所在地环卫管理部门登记，并缴纳回收处置费。

上海市财政局、物价局关于同意继续收取一次性塑料饭盒回收处置费的复函中明确，为每只饭盒注入3分钱的价值。为使收费工作更具有实际可操作性，管理部门经过对生产企业产品计数及监管，确定以企业生产流水线的条数作为收费单位，每条收费4万元/月。产品销售外省市的单位按每大包（600只/包）缴费15元回收处置费。

上海市一次性塑料饭盒生产厂家已由2000年的6家15条流水线萎缩到现在的3家5条流水线，因近几年来销售单位都改为隐蔽式销售，区县管理部门没有收到过一笔主动上缴的回收处置费。

1.2 一次性塑料饭盒治理系统介绍

按照一次性塑料饭盒从废弃到回收、处置的过程，上海市建立了一次性塑料饭盒治理系统，包括回收处置、管理、执法以及资金管理四大网络。

1.2.1 回收利用网络

由市级管理部门指导区县管理部门建立了一次性塑料饭盒回收网络，开展了多渠道的回收工作。主要有：环卫作业人员清道作业时的回收；社区垃圾厢房管理人员的回收；社会单位、个人的回收。经回收的一次性塑料饭盒交投至垃圾中转站后，集中转运至再生利用处置厂进行资源再利用。自2008年一次性塑料饭盒回收处置系统出现资金断层后，部分区县的回收利用系统几近缺失。

1.2.2 管理网络

为切实落实治理白色污染的工作，在《办法》颁布之初的几年，市级管理部门每年都给各区县管理部门下达一次性塑料饭盒回收处置的年度指标，并将此项工作的整治率纳入了创建全国文明城区的指标中，得到了各级管理部门的高度重视。各区、县市容环卫管理部门结合本区的实际情况，积极发挥街道层面的管理功能，使管理网络纵向基层延伸，横向基本覆盖了全市城市化区域。同时，市级管理部门对生产厂家及处置厂进行监管，确保回收处置费得以上缴。经多年的治理，以及市容环卫管理工作重心的转移，由一次性塑料饭盒引起的视觉污染已经不是影响市容环境的主要问题，因此，近几年来的回收量自发地依靠经济杠杆来调节，不需要市级管理部门专门下达行政指标。

1.2.3 执法网络

目前一次性塑料饭盒的执法职责主要由市、区、街道三级城管执法部门承担，分别依据职责负责对一次性塑料饭盒生产、销售、使用和回收利用过程中违规行为的查处。在《办法》实施之初，市废管处和陆管处建立了入沪主要道口的联动检查机制，相关部门遵循分工明确、相互配合、严守程序、公正执法的原则，在职责范围内开展监察执法工作。

随着视觉污染的逐步控制及管理重心的转移，以及前几年实行的管理和执法体制改革，专项执法责任在部分区县难以得到落实。

1.2.4 资金管理网络

按照上海市物价局、市财政规定，由生产单位通过银行缴纳回收处置费到市财政专户，市废管处根据处置厂的处置量对各区县的回收处置数据进行统计，经请示后，由市财政下拨经费，补贴至各区县回收单位及处置厂。市财政在资金运作中严格遵循收支两条线、专款专用、统一管理、量入为出的原则，有序推进了整个回收处置工作（图1）。

图1 资金管理网络

按照法规执行初期制定的原则，回收处置费支出范围为三部分：（1）回收费用支出：拨付给各区（县）、处置厂委托在本市进行社会回收的企业；（2）处置补贴支出：拨付对象为处置厂；（3）回收处置协助执法管理补贴和其他：主要拨付给区县管理部门及用于回收袋使用等。但是，自2008年起，由于上缴的回收处置费难以支付以上三部分费用，补贴只用于回收费用支出。

2 主要成效

2.1 促进循环经济发展，实现资源化

上海市一次性塑料饭盒治理走的是资源循环利用之路，使混在生活垃圾中的废弃物，通过生产者付费注入回收价值，转化为资源重新进入生产领域，由此节省自然资源的消耗，实现了物质的循环再生。一次性塑料饭盒经回收处置后再生造粒，可制造各种塑料制品及作为建筑材料的原料，实现了垃圾的资源化利用及无害化处置。

2.2 促进生活垃圾减量化，视觉污染得到有效控制

一次性塑料饭盒的回收系统使废弃物成为可利用的再生资源。如果没有该系统，垃圾填埋场的填埋量就会上升，浪费土地资源，而且废弃的泡沫饭盒还会对土壤造成危害；垃圾焚烧厂在焚烧泡沫塑料时，会产生有毒气体和二恶英，影响空气环境和市民身体健康。从2000年启动该项治理工作至2010年底，上海市共回收饭盒22.37亿只，回收处量14 538 t，再生造粒7 270 t，见表1。将一次性塑料饭盒纳入管理，不但使“视觉污染”得到有效控制，而且促进了生活垃圾的减量化。

表1 上海市一次性塑料饭盒回收处置表

3 主要问题及分析

《办法》颁布之初的几年，一次性塑料饭盒的回收量基本处于稳步态势，但是自2008年起，出现收缴回收处置费困难、收不抵支的情况，治理系统陷入困境，主要原因如下。

3.1 全国标准不一，上海市产品受到冲击

目前全国范围内只有上海出台了《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》，该办法是基于“生产者付费”原则制订的，无形中增加了厂家的生产成本，相应降低了其产品与外地产品的竞争力，影响了上海市企业的销售量，《办法》实施之初，上海共有6家生产企业、15条生产线，总体产能约占到上海市场需求的85％以上。10年来，生产企业为降低成本，有的搬迁至江苏，有的转产停产，剩存的厂由于缺乏价格竞争优势，销售状况不良，产能逐年减少，目前上海市尚存3家生产企业和5条生产线，整体产能不足全市市场份额的25％。

同时，随着时间的推移，外省市在“禁白令”执行上缺乏有力监督，上海周边生产企业逐步复苏。据调查，上海周边地区的一次性塑料饭盒生产厂家有20余家。这些企业的产品通过各种方式销往上海市，但却从未上缴过回收处置费。而上海市的生产厂家缴付的回收处置费却要用于包括外地产品在内的回收处置，显而易见，回收处置费必然会出现捉襟见肘的状况，影响了上海市生产企业缴费的积极性，缴费基数越来越低，对回收处置系统带来很大压力。

3.2 执法环境差，对外地进沪产品管理难度加大

《办法》规定，外地企业生产的一次性塑料饭盒在上海市销售的，由销售单位到所在地的区（县）绿化市容管理部门进行登记并缴费。实际上，一次性饭盒的销售商部分为无工商营业执照的单位或个人，多数属弱势群体。在《办法》执行初期，一次性塑料饭盒以固定门店的销售方式进行批发和零售，管理部门能够通过排除摸底及执法，以整改补缴的形式让销售者缴纳回收处置费，从历年入账情况看，各区（县）此部分收到的费用占总体征缴费用的极小部分。为躲避缴费和执法，销售商与执法部门展开游击战，在销售方式上，外地入沪销售形式由以前的门店、仓储式转为集卡临时通知销售地址的方式；在时间上，多在半夜或凌晨；在地点选择上多为城郊或两区结合部，销售商能在很短的时间内将货物销售一空。因此，自2005年以后，各区（县）管理部门几乎收不到销售单位缴纳的回收处置费。

由于非法销售行为的变化，执法与管理分离的体制，以及信息滞后、时效性差，管理与执行部门无法打击“速度快、时间短”的非法销售行为。同时，由于近年来白色污染的状况已不明显，一次性塑料饭盒专项执法没有纳入到各区县城管执法的工作重点和全市考核评价体系，每年几次的联合执法抑制不了频繁的非法销售行为，收效甚微，难以形成长效管理机制。在具体立案中又往往牵涉城管执法的执法权限，执法成本高、查处难度大、执法环境差、执法力量跟不上等综合因素，造成上海市对外地产品的管理难度加大。

3.3 回收产品单一，各项成本不断提高

一次性发泡塑料饭盒的特点是质量轻、体积大，俗称“泡货”，运输成本高。随着近年来人工、物价等各种费用的提高，回收成本增加，处置产品的利用率和价值相对较低，回收处置费的收缴困难及上海市对外省市产品难以管理等因素，导致上海市的回收处置系统难以维持。同时，新型材料（如PP材质）的饭盒可重复使用的特性，及可降解的饭盒等产品正在逐步取代一次性塑料发泡（PS）饭盒在市面上的主导地位，一次性塑料饭盒的生产面临着生存的危机。

目前，针对塑料废弃物管理的项目十年来仍只局限于一次性发泡聚苯乙烯（PS）饭盒，其他几类的塑料饭盒尚未纳入回收处置范围，从经济学的角度来讲，管理品种单一，管理范围狭窄，使社会管理成本过高。

4 建议

4.1 建立全国一盘棋的治理机制

从全国范围来看，长期存在一次性塑料饭盒禁而不止的现象，主要是由于其价格低廉，符合当前国民的经济状况及需求。对于一次性塑料饭盒的争议已经多年，国家权威部门应尽快明确对一次性塑料饭盒的产业政策。要建立全国一盘棋的统一政策，制定全国性法规，明确治理一次性塑料饭盒的统一原则和管理模式，彻底打击非法生产行为，摆脱上海市一次性饭盒治理孤军奋战的境况。

4.2 改建现有系统，建成废塑料回收处置系统

随着人民生活水平的提高，其他材质的饭盒在非禁白区域已替代原有的一次性发泡塑料饭盒，《办法》并没有将此类饭盒纳入管理和征收回收处置费范围，但实际上这部分产品已有小部分进入了回收系统。从社会回收力量来看，回收品种单一，不利于成本的分摊。因此，只有赋予系统新的管理项目，逐步将其他塑料废弃物纳入回收处置体系，才能充分发挥规模效应，降低社会管理成本；从视觉污染的情况来看，一次性塑料饭盒已经不是主要城市视觉污染物了，取而代之的是塑料马夹袋、农用地膜、包装塑料之类的废塑料；从对环境的影响角度来看，这类废弃物无论是填埋还是焚烧，都会严重影响土地资源和空气环境；从垃圾资源化、减量化角度来看，在条件成熟的情况下，扩大管理范围，逐步将更多的塑料废弃物纳入政府管理的范畴，将更大规模地促进生活垃圾的减量化和资源化。

4.3 建立废塑料回收处置奖励补贴机制

借鉴上海市治理一次性塑料饭盒的实践经验，探索研究和利用废塑料的先进技术，对于承担废塑料回收、处置的企业，政府应在税收、再利用产品销售等方面予以一定的政策扶持，可采取奖励或补贴的方式，对废塑料注入回收价值，刺激社会企业参与废塑料的回收和处置，继续控制视觉污染和促进生活垃圾减量化和资源化。