试论土地督察类型区的划分

■ 唐正国/付梅臣/陶 金/张占军/郑谊鸽

（1.中国地质大学（北京），北京 100083；2.国家土地督察西安局，陕西 西安 710075）

试论土地督察类型区的划分

■ 唐正国1/付梅臣1/陶 金1/张占军2/郑谊鸽2

（1.中国地质大学（北京），北京 100083；2.国家土地督察西安局，陕西 西安 710075）

为探索解决西北地区幅员辽阔、经济发展不平衡、土地利用区域差异较大而土地督察机构人员不多的矛盾，以青海省为例，确定土地督察类型区的划分原则、方法、指标选取和数据处理方式。按照地域分异规律，采用系统聚类法和定性修正法将青海省划分为耕地保护、城市发展、矿业发展、生态保护等四大土地督察监管类型区，分析指明各类型区的功能定位、土地利用和违法特点，为评定土地督察级别，有针对性地制定差别化的分区督察办法，创新土地督察方式方法，提高土地督察的效率和效果，有效实现土地督察目标提供依据。

青海省; 土地督察; 类型区; 划分

根据《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发[2006]50号），于2006年新组建的国家土地督察西安局代表国家土地总督察，负责对西北地区各省级人民政府和新疆生产建设兵团的土地利用和管理情况进行监督检查。督察区域国土面积达311.34万平方公里，约占全国的1/3，额定编制人均督察土地面积8.2万平方公里，是全国额定编制人均督察土地面积的3倍。其中，青海省国土面积达72.23万平方公里，额定编制人均督察土地面积达24.08万平方公里，又是国家土地督察西安局额定编制人均督察土地面积的2.94倍。为此，如何结合地方实际践行科学发展观，创新土地督察方式方法，解决督察区域辽阔而督察机构人员不多的矛盾，落实好既定职能职责，实现建立土地督察制度的目标，是西安督察局面临的全新而紧迫的课题。本文旨在根据国家土地总督察、副总督察的指示精神，以青海省为例，运用现代管理理念，借助现代科学技术，探索将青海省按县级行政区为基本单元划分成若干类重点监管对象不同的土地督察类型区，明确各类型区土地督察工作的侧重点，为各区制定有针对性的、差别化的土地督察办法，实现创新工作机制、提高督察效率和效果的目标提供依据。

1 土地督察类型区划分的原则

分区原则应以地域分异规律为理论基础，用于指导分区指标选取、分区方法实施等工作的开展。通过对分区对象内在空间分布与演化规律的认识，结合分区的目的，提出土地督察类型区划分及指标选取的原则如下[1-3]：

（1）地域性原则。土地督察类型区要反映出地域分异规律，突出区内相似性与区际差异性，即在同一类型区内土地督察区域具有相对一致性，而区际之间要有较大差异性。区内相似性有利于制定统一的土地督察办法，区际的差异性则能体现出土地督察办法的差异性。

（2）主导因素原则。土地督察类型区划分不同于土地利用综合分区，其核心目的是体现土地督察类型的区域分异。因此，在构建分区指标体系时，应重点考虑能够体现出土地督察类型差异的主导因素，突出主导因素对分区结果的影响。

（3）可操作性原则。在分区过程中兼顾行政区域的完整性，有利于分区方案的实际应用和普遍接受。分区基本单元不宜过细，以县级行政区为地域单元为宜，并有利于完整数据资料的获取和分区研究工作的展开。

（4）定量分析与定性分析相结合原则。土地督察类型区划分应以定量计算为主，同时需要咨询相关专家进行定性分析和调整，以提高分区结果的科学性和合理性。

2 土地督察类型区划分的过程

2.1 方法选择

聚类分析是统计学中研究“物以类聚”问题的一种有效方法，属于统计分析的范畴，其实质是建立一种分类方法，将一批样本数据按照其性质上的亲密程度自动进行分类。所谓的“类”是指一个具有相似个体的集合，不同“类”之间具有明显的区别。一般用于国民经济领域，根据经济特点、产业结构、生产总值、人口、人均收入、消费特点等将大的区域分成几个小的区域。比如分成经济发达地区、经济欠发达地区；资源丰富地区、资源匮乏地区等。此类分区旨在对属于同一类的地区或者国家采用类似的经济政策[4,5]。

聚类分析法的基本思想是根据对所研究个体的观测指标，具体找出一些能够度量指标之间相似程度的统计量，以这些统计量作为划分类型的依据，把一些相似程度较大的指标聚合为一类，把另外一些彼此之间相似程度较大的指标又聚合为一类，关系密切的聚合到一个小的分类单位，关系疏远的聚合到一个大的分类单位，直到把所有的指标都聚合完毕，把不同的类型一一划分出来，形成一个由小到大的分类系统。通过聚类分析法对指标进行分类，可以综合利用多个变量的信息，使分类结果更加直观、全面和合理。

由于土地督察类型区划分属于宏观研究的范畴，本身并不存在单一的区划形式，因此本文选择聚类分析方法，以得出科学合理的划区结果，也是在土地督察类型区划分中的一种探索性尝试。

2.2 分区指标选取

土地督察类型区主要反映的内容应包括3个方面：一是要重点反映出区域的土地利用结构分异特征。各地区的土地利用结构特征基本能够反映出该地区的发展定位和方向，是制定差别化督察办法的重要依据；二是要充分反映区域的土地利用结构调整方向。区域土地利用结构调整反映的是该地区土地利用变化特征，具有现势性，便于提高差别化督察办法制定的精确性；三是要体现出区域经济社会的发展情况。各地区的经济社会发展情况能够体现出区域的分异特征，能进一步提高分区结果的准确性。因此指标的选取需要涵盖以上三个方面的内容。

通过参考国内外相关文献以及征求有关专家的意见和建议，在初步拟定的11个分区指标体系的基础上，经过筛选，最终确定了以在县（市、区）域内选取耕地占青海省总耕地比例、耕地占本县总面积比例、城乡建设用地占本县总面积比例、采矿用地占青海省总采矿用地比例、其他土地占本县总面积比例等5个因素作为聚类分析指标；其他6项指标（城乡建设用地占青海省城乡建设用地比例、采矿用地占本县总面积比例、其他土地占青海省总其他土地面积比例、2008年新增建设用地面积、2008年固定资产投资、2008年人均GDP）作为定性分析的参考指标。

2.3 数据处理与结果

在收集各县（市、区）聚类分析的5项因素指标后，对原始数据矩阵X进行标准化[6]，即：

其中：Xj和Sj分别是第j个指标的样本均值和样本标准差，得到标准化后的矩阵。标准化的目的是消去量纲和数量级的影响，建立X的相关系数阵R。

应用所选取的5个因子，对青海省47个县（市、区）进行系统聚类分析，考虑到分区太多就会失去分区的意义，分区太少则很难做到分类指导和有的放矢。故根据聚类树状图，并征求青海省及国家土地督察西安局相关领导和专家的意见，将青海省47个县（市、区）分为4大类型区（图1）。

（1）耕地保护监管区：分布于西宁市及周边区域，青海省耕地主要分布于该地区，耕地面积占青海省总耕地比例81.84%，区内各县耕地占本县总面积的比重均很高，而城乡建设用地占本县总面积比例、采矿用地占青海省总采矿用地比例均比较低。

图1 青海省土地督察类型区图

（2）城市发展监管区：属于西宁市中心城区，是城市重点发展区。区内城乡建设用地比例远远高于其他县（市、区），同时区中的各行政区城乡建设用地占本区土地总面积比例均很高，而耕地占青海省总耕地比例、耕地占本县总面积比例以及采矿用地占青海省总采矿用地比例相对较低。

（3）矿业发展监管区：分布于青海省西北部，是青海省矿产资源主要分布地区。该区采矿用地面积远远高于其他县（市、区），占青海省总采矿用地面积的93.13%，而耕地和城乡建设用地相应指标值均很低。

（4）生态保护监管区：是青海省除了前3个区以外的其他区域，该区域主要分布于青海省西北部和南部，其他土地占本县总面积的比例均很高，主要用地类型是草地、林地和未利用地。

2.4 定性修正

由于定量分析方法本身缺乏灵活性，容易受特殊值影响，或者是由于指标选取方面的原因，定量方法不能够完全反应土地督察工作的实际。为了提高分区的实用性，在定量分析的基础上，还需要对其进行定性分析与修正，以进一步提高分区结果的准确性。

例如西宁市城北区的城乡建设用地占本区总面积的比例为23.19%，低于耕地面积占本区总面积的比例（28.88%），但是城北区作为西宁市最大的工业聚集区，其固定资产投资、新增建设用地面积以及人均GDP均在青海省名列前茅，因此将该区划为城市发展监管区更加合理。

又如贵南县耕地面积占青海省总耕地面积的2.81%，但是该县以发展畜牧业为主，其牧场地域辽阔，气候适宜，具有发展畜牧业的良好自然条件，因此应将其划入生态保护监管区。

再如格尔木市（不含可可西里）的城乡建设用地占全省比例最高，达到13.60%，同时该市的采矿用地占青海省总采矿用地比例也是最高，达到35.39%，因此该市具有城市发展区和矿业发展区的双重特征，但考虑到该市是因矿产资源而发展起来的，所以应将其划为矿业用地监管区。

3 土地督察类型区划分的确定

通过定量分析和定性修正，得出青海省土地督察类型区划分如表1。

各类型区的特征如下：

3.1 耕地保护监管区

包含9个县（市、区），占青海省总面积的3.92%；2008年国内生产总值达269.22亿元，占青海省国内生产总值的27.15%；总人口为262.4万人，占青海全省总人口的48.65 %。

表1 青海省土地督察类型区划分结果

（1）区域功能定位：该区是青海省耕地分布相对较广，集中连片，地势相对较为平坦的区域，是青海省农作物生产的主要区域。

（2）土地利用特点：该区的耕地面积占青海省耕地面积的比例超过80%，与区域功能定位相一致。该区域也是城乡建设用地相对集中的区域，与相对平坦的地势、较低的海拔和优良的生存条件有直接关系。其他类型用地分布较少。2008年分布于此区域的新增建设用地面积最多，占青海省新增建设用地总面积的44.24%。

（3）土地违法特点：该区内2008年违法用地次数为75次，占青海省全年总违法用地次数的52.82%；全年违法用地面积为206.45亩，占青海省违法用地总面积的26.05%，违法占用的土地利用类型主要是耕地和城乡建设用地。违法占地面积虽然不及城市发展监管区，但违法频次较高，是土地违法违规的频发区域。

3.2 城市发展监管区

辖管5个县（市、区），占青海省总面积的4.20%；国内生产总值达311亿元，占青海省国内生产总值的31.4%；总人口为95.3万人，占青海全省总人口的17.67%。

（1）区域功能定位：该区主要以城市现有建成区以及未来城市发展方向区为依托，是青海省人口密集区和政治、文化、经济的中心区域。

（2）土地利用特点：该区的城乡建设用地占全省同类用地的30.83%，与区域功能定位一致。地却占到青海省同类用地面积的90%以上，充分表明该区域的功能定位符合实际。未利用地、草地、林地分布较多，其他类型用地分布较少。2008年分布于此区域的新增建设用地面积最少，仅占青海省新增建设用地总面积的5.56%。

（3）土地违法特点：该区内2008年违法用地次数为10次，占青海省全年总违法用地次数的7.04%；全年违法用地面积为2.61亩，占青海省违法用地总面积的0.33%。无论是从违法的频次，还是违法面积，该区域都表现得相对较弱，这与本地区的自然环境条件密切相关。该地区违法占地类型主要为占用城乡建设用地和占用未利用地。

3.4 生态保护监管区

辖管27个县（市、区），总面积为44.92万平方公里，占青海省总面积的68.19%；国内生产总值达171.5亿元，占青海省国内生产总值的17.29%；总人口为143.2万人，占青海全省总人口的26.55%。

（1）区域功能定位：该区是青海省草地和林地分布区，是全省生态用地集中区域，对区域涵养水源、三江源保护、防风固沙以及植被恢复等有重要作用。

（2）土地利用特点：青海省超耕地占有一定的比重，草地占全省的比例较低，其他地类所占比例更低。

（3）土地违法特点：该区内2008年违法用地次数为31次，占青海省全年总违法用地次数的21.83%；全年违法用地面积为330.9亩，占青海省违法用地总面积的41.75%。主要违法用地类型为违法占用耕地和违法占用城乡建设用地，其中，违法占用耕地面积占青海省同类违法用地面积比例超过50%，而违法占用城乡建设用地面积占青海省同类违法用地面积比例超过60%，表明区内土地违法行为严重，是土地违法违规的高发区域。

3.3 矿业发展监管区

辖管6个县（市、区），占青海省总面积的23.68%；国内生产总值达239.57亿元，占青海省国内生产总值的24.16%；总人口为38.5万人，占青海全省总人口的7.14%。

（1）区域功能定位：该区是青海省矿产资源分布及采矿活动的集中区域，是青海省矿产资源和能源生产与供给的主要区域。

（2）土地利用特点：该区面积广袤，采矿用地面积不足区域总面积的0.50%，在土地利用结构类型上不突出。然而，该区内的采矿用过同类用地总面积80%的草地、林地分布于此区，符合青海省的自然环境条件。由于面积广阔，各类用地在此区内均有一定范围的分布，分别占到青海省同类用地面积的一定比例，但绝对面积无法与草地、林地面积相比。2008年新增建设用地面积占青海省新增建设用地总面积的35.31%。

（3）土地违法特点：该区内2008年违法用地次数为26次，占青海省全年总违法用地次数的18.31%；全年违法用地面积为252.69亩，占青海省违法用地总面积的31.88%。该区域的主要土地利用类型之一是草地，因此，违法占用草地是该区域的主要违法占地类型。违法占用未利用地面积虽少，但其违法面积超过青海省同类违法用地面积的60%。

可见，分区技术路线采用系统聚类法和定性修正法。经过筛选选取耕地占青海省总耕地比例、耕地占本县总面积比例、城乡建设用地占本县总面积比例、采矿用地占青海省总采矿用地比例、其他土地占本县总面积比例等5个因素作为聚类分析指标，其他指标作为定性分析的参考指标。以县区为基本单元，分区结果为耕地保护监管区、城市发展监管区、矿业发展监管区、生态保护监管区四个土地督察类型区。耕地保护监管区和城市发展监管区所辖面积仅为8.12%，但却包括了青海省66.32%的人口、58.55%的地区生产总值、74.72%的耕地、74.63%的违法频次、95.93%的违法占用耕地面积及59.59%的新增建设用地。结果表明，青海省区域分异的特征，使得各类型区表现出明显的差别，为采取有针对性的差别化土地督察办法，创新土地督察方式方法，从而提高土地督察效率和效果提供了科学依据。

[1] 刘芳.青海不同区域生态功能定位和林业对策[J].青海科技，2009(2):4-6.

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F301.22(224)

C

1672-6995(2011)02-0008-05

2010-12-16

唐正国（1967-），男，湖南省永州市人，地质工程师，注册会计师，中国地质大学（北京）在站博士后，国家土地督察西安局副专员。长期以来主要从事土地督察及相关研究工作和矿产资源管理、形势分析及政策研究工作。