服务型政府下基层公务员滥用自由裁量权探究

许慧慧

摘要：当前，伴随着我国基层公务员所拥有的自由裁量权的不断扩大，基层公务员滥用其职权现象也时有发生。本文在探讨基层公务员自由裁量权定义基础上，探析基层公务员滥用其自由裁量权的原因。因此，要防范滥用职权现象的发生，必须斩断自由裁量权和经济利益的联系，破除守旧思想的束缚，加强法制的创新和建设，完善监督机制。

关键词：基层公务员；自由裁量权；利益驱动

基层公务员处在基层工作的第一线，基层公务员队伍作为基层政权的核心力量、构建和谐社会的主力军，既是党的各项方针政策的贯彻者和执行者，又是直接动员和组织广大群众进行现代化建设的领导和实践者。当前，在我国接近700万的公务员队伍中，区县级以下的基层公务员数量占到了60%。如何使这一庞大的数量群体更好的履行自己的职责，真正实践“为人民服务”这一宗旨，是我们当前面临的一大课题。

一、基层公务员的自由裁量权

关于自由裁量权的讨论，在西方已经有近百年的历史，美国著名学者庞德就曾指出：几乎法理的全部问题都集中在一个焦点上：自由裁量还是严格规则。检索国内的文献之后发现，自由裁量权的问题在我国并没有引起足够的重视，随着社会民主与法治进程的加快，自由裁量权尤其是基层公务员行使自由裁量权与公民的权利的保障两者之间的冲突愈演愈烈。

而近几年来诸如“孙中界被钓”等事件的屡有发生，将我们国家的基层公务员的自由裁量权的讨论推向了一个高潮。事实上，当前随着我国建设“服务型政府”的呼声的日益高涨，民众对政府的各种需求不断的增长并要求政府必须及时地予以回应，这时，基层的公务员被要求对其所在辖区内发生的各种问题进行迅速的处理。于是，上级政府为了保证基层公务员能在各种复杂的情形下立即做出决定，更好的服务人民，他们也在不断的向基层公务员下放权力，在这种情形下，我国基层公务员所拥有的自由裁量权是在不断增加的。

然而，令人遗憾的是：从实践层面上看，伴随基层公务员自由裁量权而来的，不仅仅有基层公务员的迅速处理问题的能力的提升，还有基层公务员滥用自身权利现象的增加，有些甚至已经造成了相当恶劣的负面影响，引起了广大公众的关注。我们应该承认这是在当前社会转型期间，必然会发生的问题，也是我们构建“服务型政府”进程中迫切的亟待解决的问题。

二、基层公务员滥用自由裁量权的原因探究

（一） 追求经济利益是基层公务员滥用其权利的内在根源

任何一个国家，其公权力遭到滥用的内在根源是经济利益的驱动，当前社会所默认的“罚款经济”更成为基层公务员滥用其自由裁量权的幕后推手。一方面，基层公务员在家庭、单位和社会中承担着不同的角色，每一种角色背后都附带着一系列的义务，同时也夹杂着私人利益和部门利益，基层公务人员总是处于各种角色产生冲突的尴尬之中。在这种情况下，他们大多选择了以私人利益和部门利益为重的角色，而忽略了以公共利益为重的公共角色，造成了自身的角色错位。另一方面，尽管《行政处罚法》规定，“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。”遗憾的是，在一些地区，返还式的“两次五五分成”（基层单位将所收到的罚款上缴国库，然后当地财政部门按照一定比例返还部门，部门再给予基层公务员一定的分红）甚至是“暗箱式”的罚款（接受处罚时，被处罚者要求基层公务人员出具罚单与否所付出的代价是不一样的，于是很多被处罚者为降低这种代价寻求私下的解决方式，这样，罚款事实上流入基层公务人员的私囊）屡禁不止。再者，中国社会垂直式的管理机制更容易形成一条“利益链”，基层部门迫于上级“数额指标”的压力以及自身财力的限制，只能将指标强硬的分派给基层公务人员，而指标的完成与否与基层公务人员的升迁、奖金有关。这种潜规则下的默认甚至是支持使得基层公务人员无所顾忌，甚至于将滥用手中的权力视为理所当然。

（二） 传统的观念意识易造成基层公务人员滥用手中的权力

当前，我国正处于社会转型期，各阶层的思想观念依旧守旧、滞后，并没有很好的适应转型期的社会需要。首先，从各级政府机关来看，“服务型政府”的建设依旧停滞在口号阶段，传统文化中“官本位”思想依旧占据主导地位，政府官员法律意识淡化，依法行政很难落到实处，知法犯法甚至也已经成了理所当然；其次，公民的维权意识淡薄，中国自古以来便流行“民不与官斗”的思想，即使明知道自己的合法权利受到了侵害，大多选择忍气吞声，况且维权成本过高，使他们无法承担维权所带来的经济、心理负荷。

（三） 立法建设滞后是基层公务员滥用其权利的重要原因

随着《行政处罚法》、《行政许可法》等相关行政法规的颁布和实施，我国的行政执法取得了重大突破和进展。执法逐步完善，并日益走向文明化、公开化，行政执法程序正受到越来越多的重视，但依旧存在许多问题。事实上，尽管我们已经建立了许多单行法，但这并不能涵盖所有的行为，很多情况下基层公务员立法建设之中存在着许多法律空白。

（四）监督机制的缺失是基层公务人员滥用手中的权力的主要原因

一个好的监督机制应该由上级、同级、下级、舆论和公众共同完成。基层公务员本就处于公务员体系的最底层，他直接同广大的人民群众相联系，而广大的公民受制于传统的“官本位”、“民不与官斗”的思想的束缚，下级监督和公众监督基本缺失。而其他三个方面，亦有不同程度的缺失：在一些部门，为维护本部门利益，保护主义十分严重，上级监督十分不力，这样基层公务员在本部门的庇护下，更加有恃无恐；至于同级监督，由于传统观念上的“官官相护”以及各部门行动的独立性，各部门之间横向监督缺失严重；至于舆论监督，大众传媒的报道往往受一些主客观因素的压力，很多情况下是有失偏颇的，而现阶段影响较大的代表草根利益的网络监督尚在襁褓之中，需要进一步的发展、完善。

三、防止基层公务员滥用其自由裁量权的建议

为使基层公务员更好的履行自己的职权，行使好法律、人民赋予他们的自由裁量权，笔者提出以下几点建议：

（一） 切断基层公务员的自由裁量权同其经济利益的联系

如前所述，一切公权力滥用的根源都是在追逐利益，而当前中国特色国情下的“罚款经济”则是在公务员体系的上下层之间形成了一个“利益链”。首先，地方政府部门由于一系列的因素，他们所给予基层部门的财力支持并不充裕，甚至并不能维持基层部门日常工作的正常运转。在这种情况下，为了维持自身的庞大的开支，基层部门只能另辟蹊径，他们的做法即是：给每一个基层公务人员下达具体的“创收指标”，而这个指标通常还是硬性指标。有了这样一个“特殊使命”，再加上上级的默认与支持，基层公务员利用其手中的自由裁量权谋利便不足为奇；其次，实际的绩效考核机制使得这种“利益链”的存在更加理所当然：基层单位获得“创收”的多少和基层部门以及基层部门领导的绩效相挂钩，创收越多，基层部门通过“五五分成”的收入就越多，而基层部门的领导更易升迁，如法炮制，基层部门又将基层公务人员的“创收指标” 与个人奖金、福利、考核、提职、加薪等挂钩，完成情况越好，基层公务人员通过“两次五五分成”得到的收入就越多，也更容易升迁。这样在地方政府、基层部门、基层公务人员之间便自上而下形成了一条利益链，而各个利益链的端口都在追求自身离得最大化，最终使得公权力异化，基层公务人员滥用手中的自由裁量权。为此，我们必须斩断基层公务人员的权力和他们经济利益之间的联系，降低经济利益的刺激作用。

（二） 加强宣传教育，破除守旧思想的束缚

在当前的社会转型期，一些传统陈旧的思想意识也造成了基层公务人员滥用其自由裁量权。为此，笔者认为应该加强宣传教育：对于各级政府以及基层公务人员，要加强对他们依法行政、违法必究的教育，破除“官本位”的思想，切实使他们认识到自己人民公仆的身份和地位，任何侵犯公民权利的行为都应该受到严惩。努力打造“服务型政府”、“服务型人员”；其次，对广大的公众而言，要通过宣传、教育，培育他们依法维权的意识，使他们真正认识到自己才是国家的主人，一旦自己的合法权益受到侵犯，必须拿起手中的武器，来维护自己的合法权益，而不应该抱着“民不与官斗”的思想，这事实上会更加助长公职人员的不正之风。

（三） 加快立法建设，完善我国的立法体系

我们国家目前存在着许多“法律空白”地带，尤其在基层公务员行使自由裁量权的过程之中，比如说“女工拾金案件”“许霆恶意取款案”的判罚以及“孙中界案件”事件的频繁出现等等，都是由于法律在界定上出现了空白，这种空白使得基层公务人员不得不“酌情”行使自己的自由裁量权。立法机关应当借此尽快完成法律空白文本的修补和完善，终结现实执行的模糊，做到真正意义上的有法可依。此外，尽管《行政处罚法》规定：收支两条线，禁止任何形式的罚款返还。可是并没有任何一部法律规定倘若出现“两次五五分成”的情形，应该如何惩处。笔者认为，应该通过立法形式，严禁罚款返还现象的发生。

（四） 创新监督机制，发挥网络监督的作用，完善多层次的监督体系

监督的缺失必然会导致权力的滥用，若想使基层公务员更好的行使他们的权力，就必须完善监督机制。首先，在部门内部建立独立的监督机构，真正起到监督作用，而不是对基层公务员的问责只存在于形式；其次，避免基层公务员执法过程中的单部门行动，各部门之间应该相互配合、监督，避免权力滥用现象的发生；第三，培育公众的监督意识、权利意识，加大公众对基层公务人员的监督力度；最后，发挥网络媒体这一媒介的监督作用，网络舆论监督实现了监督与网络的良性互动，网民通过网络这个平台，有效地举报各种权力滥用的案件，对扼制权力滥用起到了前所未有的积极作用。

四、结语

基层公务员是保持基层政权正常运转的重要力量，其素质、能力的状况直接关系到党政机关职能的有效发挥，也关系到党和政府在人民群众心目中的地位、形象和威信。但是当前越来越多的基层公职人员滥用他们手中自由裁量权的现象值得我们反思，我们必须采取各种措施，防止公权力的滥用，否则不仅会损坏政府的权威，还会破坏社会之间的基本的信任与和谐，从而引发更严重的社会问题。

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