谁在阻碍政务公开

赵杰 彭紫微

在突发事件和热点问题的信息公开上，相关条例和法规已经不少，但仍旧经常迟缓，主要是因为问责不力。对于拖延、阻碍甚至压制信息公开的涉事部门，必须依法惩治

8月2日，中办、国办印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（下称“意见”），明确提出“抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果，及时回应社会关切，正确引导社会舆论。”

“意见”的出台，正值“7.23”动车追尾事件沸腾之际，引发外界丰富联想。至于前后两者是否有必然联系，中国社科院法学研究所宪法行政法研究室主任周汉华表示“不可能，因为没有那么快的决策机制”，该所研究员莫纪宏则认为“时间上有巧合，但也不能否定发布时机选择的可能性”。

“66%”的背后

近来，从“郭美美事件”、渤海漏油事故，到“7.23”动车追尾事故，再到近日的故宫“瓷器门”事件，有关部门在处置事件过程中对于信息公开的态度和行为，引发了公众的广泛质疑。

人民网舆情监测室遂对最具典型意义的动车追尾事故予以跟进，其后给出一份题为《动车事故背后的网络舆情危机》的报告，从博客、网络社区和微博等载体抽取部分言论，就其关注点进行归纳分析后发现，批评铁道部的以37%的比重居首，而呼吁公布真相的有18%，批判政府和体制的占11%。这表明，对此番重大事故明确质疑的声音占去参与调查总数的66%。另外，还有19%的人在以自己的方式猜测事故原因。

其中，却没有任何声音对于政府有关部门的行为予以肯定。由此，人民网舆情监测室做出结论认为，“总体来看，京沪高铁开通以来一直备受争议的铁道部的形象因这次事故再次遭受了重创。”并进一步指出，铁道部在事故救援、善后方面的种种做法显得漏洞百出，左右支绌，不但未能有效缓解民怨，反而使得负面舆论一波又一波地连续出现。

同样的情况也一度将红十字会、故宫等单位推到舆论的风口浪尖。“一直以来，许多真正要公开的政府信息公开不了。”曾参与起草《政府信息公开条例》（下称“条例”）的周汉华认为，这使得这部于2007年实施的法规执行无力。

莫纪宏曾参与《突发事件应对法》的起草，也一直担任地方政府应急专家小组顾问。他认为，《条例》实施以来，“政务公开一直做得不够好，引起公众对一些政府部门公信力的质疑甚至指责”，因此，“两办”共同发布《意见》可以看做是政府推进政务公开等工作的重要步骤，“意义上是积极的”。

全国政务公开领导小组办公室负责人在答新华社记者问中也坦言，实践中，行政权力运行过程不透明的问题比较突出，“这样就有可能会导致公开的结果不合理，群众不满意。”而公开程序不够规范，标准较欠缺，公开内容不全面，监督考核机制不完善等都是实践中出现的新问题，需要制定新文件，提出要求，加以解决。

体制痼疾

“复杂的体制导致政务公开的环境并不成熟，以至于一些部门和官员对此阴奉阳违。”莫纪宏认为，其痼疾主要在于行政权力过于集中，行政“一把手”命令制导致许多相关机制运行僵化，党政不分等等。

《意见》显然意识到了有关问题，规定“要按照深化行政体制改革的要求，转变政府职能，推进行政权力运行程序化和公开透明，要求依法梳理审核行政职权，编制行政职权目录，明确行使权力的主体、依据、运行程序和监督措施等，并向社会公布。重点公开行政机关在实施行政许可、行政处罚、行政收费、行政征收等执法活动中履行职责情况”，并探索执法投诉和执法结果公开制度。

上述负责人表示，之所以提出此要求，主要是考虑到“扩大社会和公众对行政机关内部运行情况的了解，加强内部制约，以弥补外部监督的不足”。

据《中国新闻周刊》梳理，以2003年《突发公共卫生事件应急条例》（下称“应急条例”）为开端，近年来，涉及政务公开的法律法规就有近10部。其中，“两办”发布的有2005年的《关于进一步推行政务公开的意见》《关于进一步推进建设系统政务公开的指导意见》。而其他相关法律法规则有《传染病防治法（修订版）》《突发事件应对法》《条例》《气象灾害防御条例》等。

“政务公开，我们并不缺少规定。”周汉华说。莫纪宏也直言不讳地指出，政务公开并不能通过立法解决问题。

2003年的《应急条例》规定“信息发布应当及时、准确、全面”，赢得社会极大赞誉。北京外国语大学国际新闻与传播系教授展江认为，这一规定“所引发的是一场未来的政府信息公开革命”。

但是近年来，现实层面对于这12个字的实践显然不尽如人意，其根本原因或可用哈佛大学教授弗朗西斯.福山在近日的一个公开演讲中的观点予以概括。这位政治学家认为，法治并不仅仅单纯是有法律，因为每个国家都有法律，法律不等于法治。法治意味着法律必须要代表一个社会的道德共识，它的权威要高于当时的行政权力。

显然，不管接受《中国新闻周刊》采访的中国法学家，还是讲解政治科学命题的西方学者，都认为解决问题一定不仅仅是建立“有法律”的体系，更重要的是将法律化为有效实践的执行体制。

当然，《意见》的积极意义也有待彰显。展江认为，其意义尤其在于将政府信息公开的义务从狭义的政府行政系统拓展到了对于新闻和信息实际上握有更大管理权的党务系统，势将进一步破除公共突发事件信息公开的传统体制障碍。

问责缺位

除了有效执行体制的乏力，问责机制缺失同样是政务公开制度推行以来效果甚微，因而不可忽视的重要因素。

周汉华认为，“问责机制缺失，是政务公开制度没有有效落实的重要原因之一。”莫纪宏则直接向《中国新闻周刊》发问：“在目前的行政体制下，我们问责谁？如何问责？”

莫纪宏认为，由于法律法规没有明确有效的问责规定，有些在法律程序上规定后，在执行层面却以保密理由搪塞，导致很多本应公开的信息没有公开，也没有问责。“目前的机制还是行政机关说了算，权力不受监督，因此，法律之外的权力比法律更有效”。

中山大学传播与设计学院院长胡舒立撰文认为，某些部门被公众称为“某老大”或“某老虎”，其在公众心目中的形象不是谦恭的，而是傲慢的；不是亲切的，而是苛峻的；不是公开透明的，而是暗箱操作的。这种不良政声“在重大突发事件发生时，往往会掀起舆论巨浪，政府公信力饱受质疑，社会稳定遭到破坏，令政府孜孜营造的良治形象蒙尘”。

福山在上述演讲中认为，政治问责制其实是“政府必须感到有一种责任，对这个社会的公民拥有责任，它不能完全按照自己的利益来行动”，而问责制实际总是跟民主制和自由选举联系在一起的。

《意见》没有就问责予以专章或专节规定，不过在最后一条强调，要建立健全激励和问责机制，对工作落实不力的，要进行诫勉谈话，限期整改；对损害群众合法权益、造成严重后果的，要严格追究责任，“坚决避免政务公开和政务服务流于形式”。

另外，与以往相较，《意见》尤其加大了公众参与的分量，专门在创新政务公开方式方法中明确要依靠群众积极支持和广泛参与，畅通政府和群众互动渠道，切实提高政务公开的社会效益，并要求“完善重大行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为必经程序加以规范”。

胡舒立认为，这些要求一旦能够被具体落实，公众参与制度化水平将有效提升，并有望成为具有中国特色的民主制度的起点。