高速公路的路权能交易吗

陈宪

高速公路和航海、航空一样，为现代文明作出了巨大贡献。不同于航海、航空的是，海域、空域是天然生成，人们只要制定共同遵守的规则，就能免费使用，而高速公路则有着不菲的工程成本，所以，在公路运输的成本中，除了汽车和汽油的成本外，往往还有“买路钱”。这个“买路钱”到底应该由谁来支付？这个本来并不复杂的问题，在当下的中国，确实有点被搞复杂了。

高速公路有着公共物品（亦称公共服务）的性质，即增加一个人享用，成本很小或没有成本。就像在一条高速公路上，增加一辆车的正常行驶，其对高速公路的损耗是可以忽略不计的。因此，在现代国家，其公共主体即政府负有提供高速公路的义务和责任。如果由于在一个时期，高速公路的需求很大，国家的财政收入不足以支付修建高速公路的费用，那么，通常的做法就是贷款（或发债券）修路，收费还贷，一旦还贷结束，就停止收费，还高速公路“公共路”的本来面目。而且，由于高速公路的消费可以分割，在现实生活中，每辆车行驶导致的道路损耗，是按行驶里程通过汽油价格，或按年度向每辆车收取养路费而得以弥补的。修路成本、使用成本及其补偿一清二楚，如此简单的问题，何以就搞复杂了呢？

说白了，问题就在于将高速公路的路权作为商品交易了。由此就出现了以下两种比较典型的情形：其一，收费还贷的期限已到，但路权已被卖给一家公司，这一买卖合同的时限未到，还得让这家公司继续收费。现在上海的沪嘉高速公路就属于这一情形。到该高速公路通车15年，即2003年的时候，已累计收取通行费9亿多元，是其动态投资2.3亿元的4倍左右。然而，由于这条高速公路的路权被卖给了一家公司，合同期限到2023年，因此，收费口公告牌告示：收费至2023年结束。至此，大致可以推算，这条高速公路的通行费和经营收入将达到20多亿元。真是很难找到如此高收益的固定资产投资。

其二，以某一段高速公路的路权为经营对象，对其进行溢价，成立上市公司。显然，这一被溢价路权的期限，是大大超过收费还贷期限的。据不完全统计，目前我国有l6家路桥管理类上市公司。2006年，这16家公司的主营业务收入和净利润的平均增长速度为15.6%和29.3%。笔者在《2007年上市公司谁最暴利》一文中看到，高速公路和房地产、券商、名牌白酒一起，高居网友心目中暴利行业的榜首。

政府与公司交易路权，或以路权为经营对象发起成立上市公司，都以赋予公司对高速公路收费的权利为前提。这里有两个问题需要说明：第一，高速公路的路权是公共权利（公权）还是私人权利（私权）？显然，高速公路的路权是公权。这是因为，高速公路建设在公有的土地上，其建设资金是财政资金或政府担保的借贷资金；高速公路具有公共物品的性质，只有当其作为公共物品存在时，才能达到效率最大化。当公共物品效率达到最大化时，也就同时实现了公平最大化。第二，公权可以如此这般地给予公司营利吗？答案无疑是否定的。这些拥有高速公路收费权的公司，形成了一个自然垄断行业：用收费权排他，不给钱就不让过。收费权本身又有很高的进入门槛。就像美国经济学家曼昆所说，不拥挤的收费道路是自然垄断。而且，高速公路是不能移动的，有收费权的高速公路行业具有典型的区域垄断特征。正因为如此，世界各国较少有路权的市场化交易或让高速公路上市的案例。人们担心的是，公共权力、公共利益成为私人机构的“摇钱树”，在解决垄断问题的同时，再活生生地弄出一个自然垄断行业。不幸的是，这样的事情在中国发生了。

在中国，政府与公司交易路权，或以路权为经营对象成立上市公司，在他们看来有着十分充足的理由：我们有巨大的建设高速公路的需求，但是资金严重不足，交易路权，成立高速公路上市公司，可以迅速解决建设资金问题。中国在近20年建设起来的3万多公里的高速公路，就是这一理由的证明。然而，就中国的实际情况而言，高速公路建设资金问题，通过银行贷款或发行专项债券，完全可以解决；通过设立非营利性的收费机构解决收费还贷的问题，也是最经济的。以目前的方式解决建设资金问题，是将一个具有公共服务性质的问题过度市场化了。在过去的30年里，类似的问题还发生了不少。这是我们在总结30年改革开放时，必须要反思并加以调整的。

在我国，高速公路收费还有一个理由，那就是，当高速公路体系没有完全建成，高速公路与其他公路的分工尚未形成时，不以收费设置门槛，那么，高速公路的拥堵是不难想象的。这一理由有一定的合理性。然而，即便如此，也应当有收费期限的设定（这和收费还贷的期限大致相同）、收费标准的确定，并且有效解决因为收费而导致的效率缺失。

可以举出一个证据，证明中国目前高速公路收费的价格过高了：已有媒体披露，高速公路收费员的工资高达七八千元。尽管这个数字不一定准确，我一时也难以证实，但由于自然垄断的存在，该行业员工的收入过高是不争的事实。因为，从高速公路收费这一工作所需要的业务技能和劳动强度看，其收入没有理由比餐馆服务员的收入高。但事实呢？所以，我们说，他们利用自然垄断的高速公路营利，获得了不正当的行业利益。

再来看看高速公路收费引起的效率缺失。仍以沪嘉高速公路为例。在高峰时间，沪嘉的收费口排队超过200米是一个大概率事件，超过100米几近常态。据说，在江苏，高速公路收费口排队超过200米，即免费放行。沪嘉也偶尔免费放行过，那时好像排队已达500米左右。如果说沪嘉的管理人员不想改进，那是冤枉他们，但最起码，当下的效果仍然不理想。我记不清是在韩国还是台湾地区，在高峰时间，高速公路收费员站在外面收费和给付收据，放行速度极快。沪嘉收费效率最高的一段时间，是在20世纪90年代的一段时期。当时高速公路和其收费都没有联网，在沪嘉的中段，设一收费口，一手交钱，一手给收据。以后，在仍然没有联网的情况下，沪嘉在一端发卡，另一端收费，就这么十几公里要停两次，人们都感到奇怪。也许有人会说，沪嘉现在已和其他高速公路联网，不取卡收费怎么办？而且，仅仅沪嘉这一段不收费行吗？其实，这些都是技术性问题，都不难处理。譬如，在下班高峰时间，往上海方向专设嘉定来车的收费口，准备固定面额收据，节省电脑收费所需的20～30秒，不就快一些了吗？

简单小结一下：高速公路本来是公共物品，就像海域和空域是（国际的）公共物品一样。这既是国际经验，也是其性质和功能决定的。因此，政府交通主管部门要制定相应的方案，告诉老百姓高速公路成为公共物品的时间表。即便目前仍在收费期间，其标准也应受到限制，并根据收费期限，不断降低收费标准，同时，要尽最大可能提高收费的效率。

（朱子轩摘自文汇出版社《美国病，中国病》一书，黎 青图）