办理动物卫生、兽药或饲料监督执法案件应注意的问题

云南省文山州动物卫生监督所 刘学剑

事实清楚、证据确凿充分、适用法律法规正确和符合法定程序是合格动物卫生、兽药或饲料监督执法案件的基本要求。在实际执法工作中要办理合格的动物卫生、兽药或饲料监督执法案件，关键应注意以下七个主要问题。

一、立案阶段应注意的问题

1.管辖权

管辖权的基础是处罚（理）权，动物卫生监督行政处罚案件管辖权问题是属于立案阶段应解决的首要问题。管辖权有属地管辖、指定管辖、级别管辖、管辖权的转移、提请管辖和移送管辖等多种管辖形式。动物卫生监督执法案件由有管辖权的动物卫生监督机构负责办理，兽药和饲料监督执法案件由有管辖权的畜牧兽医局或由其委托动物卫生监督机构或综合执法大队负责办理。动物卫生、兽药或饲料执法机关在办理行政处罚案件中要注意《行政处罚法》、《动物防疫法》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》和《农业行政处罚程序规定》等法律法规有关管辖权的规定，不能机械地运用“属地”管辖原则，否则会造成行政处罚超越管辖权的不当行为，导致行政处罚决定的无效或引起行政复议、行政诉讼。

2.追溯时限

《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外”。《动物防疫法》、《兽药管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》没有专门规定违法的追溯时限，监督机构若违反《行政处罚法》规定的追溯时限办案，则其行政处罚将不发生任何法律效力。

3.调查程序

《农业行政处罚程序规定》第二十六条规定：“除依法可以当场决定行政处罚的外，执法人员经初步调查，发现公民、法人或者其他组织涉嫌有违法行为依法应当给予行政处罚的，应当填写《行政处罚立案审批表》，报本行政处罚机关负责人批准立案。”这说明在办理行政处罚案件中，监督执法机构应先立案，后对案件情况进行全面、客观、公正地调查，收集证据。未经其法定监督机构负责人批准，不得违反法定程序立案调查。

二、调查取证阶段应注意的问题

1.执法人员的要求

农业部发布的《农业行政处罚程序规定》第二十七条规定：“执法人员调查收集证据时不得少于二人。”动物卫生、兽药或饲料监督执法人员调查取证时要注意不得少于二人的规定，并注意需着装整齐，携带并出示执法证件，表明身份。如属于回避对象的，应依法申请回避。

2.调查范围

动物卫生、兽药或饲料监督执法案件的调查取证必须在法定范围内进行，凡是与案件无直接联系的问题不得进行调查，涉及国家机密和科技、商业秘密要按有关规定办理，并且采取保密措施。

3.调查证据

证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录等。其中，书证是以指文字、图形、符号等所表示的内容，证明案件真实情况的事实材料，其特征是以记载的内容来证明待证事实，记载的内容是可供人们认识和了解的，记载的内容与案件有关。物证是指以自己的属性、特征或存在状况来证明案件真实情况的实物或痕迹，其表现形式是实物或痕迹，以属性、特征或存在状况证明案件事实，具有较大的客观性，只能对案件事实起间接的证明作用。视听资料是指以录像带、录音带、光盘、电脑以及其他科学技术设备储存的微电子音像信息来证明案件真实情况的事实材料，其特征是综合性、形象性、直接性、准确性和科学性。证人证言是指证人向执法机关陈述的与案件真实情况有关的内容，其特征是由知道案件有关情况的人所陈述的，与案件情况有关的内容；向承办案件的执法人员所作的陈述。当事人陈述是指在行政执法中，当事人就自己所了解的案件有关情况，向执法机关所作的陈述，其特征是直接性、综合性、不稳定性和复杂性。鉴定结论是指由有关专家对某些有争议并具有专门性的问题，运用专门知识和现代科技手段进行检测、分析、鉴别以后，所作的结论性书面意见，其特征是专家凭借专门知识和现代科技手段得出的判断性意见，只是对鉴定对象的检测、分析、鉴别的结论，以书面形式表现出来。勘验或现场笔录是指执法机关的有关人员，对现场或勘验的过程和结果所作的客观纪录。在调查取证中应注意各种证据的特征，确保证据确凿充分。

4.被询问人的资格

调查取证应注意被询问人的资格问题，即被询问人必须是与本案有关联且能够说明违法违章事实的人员，这将直接影响笔录材料的效力和作用。具体对象应是案件当事人、证人、违法行为的损害人等。

5.询问要紧扣主题

做调查询问笔录时，在询间了解被询问人身份情况及与违法主体的关系后，询问中要紧扣案件主题，紧紧围绕违法事实部分开展全面详实的询问，严格按照法律法规要求和法定程序进行询问，切实掌握询问过程中的主动权，避免陷入被询问人避重就轻或回避违法事实的陈述中。如果被询问人偏离主题，应及时巧妙的加以引导，以保证询问笔录紧扣主题，例如针对“不执行凭检疫证明运输动物”的案件，有的办案人员在做询问只是根据当事人陈述的“生意不景气”、“不知道如何报检”等记录，而对“是否报检并凭检疫证明运输”这一关键问题一字不提，这种询问笔录作为定案或诉讼等证据材料明显缺乏力度。

6.注意执法用语

在日常执法过程中，会遇到凭借年纪大倚老卖老的、凭着性别优势无理取闹、有一些“两劳”释放人员目空一切蛮横耍赖、有少数外来人员抱着大闹一场一走了之的执法对象等。面对这些复杂的执法对象，除了按照法律法规严格执法外，还要根据不同的执法对象采取相应的执法技巧，特别是在语言交流时应注意文明、规范、通俗和灵活用语，以化解执法对象的逆反情绪，避免局面僵持，以利于执法工作的顺利开展。文明用语就是要用礼貌待人，换位思考，尊重对方的人格，使其内心感受到尊重，唤起其理性的思考，弱化其抵触情绪的文明语言，禁忌使用有伤当事人自尊和感情的语言。如了解询问案情要“您”字在前“请”字当先，尊重当事人，获得配合要表示谢意。规范用语就是用规范的语言向相对人讲清需要提供的证据，交代清楚其违法事实和违反的法律法规的具体条款及相关处理和处罚的决定要使用规范的法律术语表达，避免他人产生歧意。如在执法活动中要用“依法对你进行处罚”、“责令整改”、“减轻处罚”等；肢体语言要注意严肃而不粗暴，温和而不失风度，特别禁忌讲话时用手指指向当事人。通俗用语就是在案件的查处过程中使调查相对能顺利完成从接受到认同直至自觉守法的过程，办案中要针对执法对象用通俗而便于沟通的语言将相关的法律法规置换成老百姓容易接受的通俗用语，将外在的法律规范转化为相对人的内心守法需要，让其感受到合法经营必须懂法、守法，并变成自觉的行动，从根本上保证动物卫生、兽药或饲料监管的法律法规顺利实施。灵活用语就是要根据相对人的思想情绪、个性特点、精神状态，采取不同的询问方式，打消相对人不必要的警觉与防备，让其说出真话、透露实情。

7.询问笔录的确认

在询问笔录的卷面涂改处和结尾部分必须有被询问人注明的“以上所述情况属实，经核对无误”，且被询问人要在笔录材料上逐页签名或按手印。

8.行政强制措施要有法可依

行政强制措施是案件开展调查取证的重要手段之一，同时也是行政处罚案件顺利执行的手段之一。办案人员在办理案件时，采取抽样取证、登记保存、查封扣押物品的行政强制措施往往具有强烈的目的性，力求方便结案，力求以主动的方式争取当事人的配合，这种追求结论的心态容易引发行政强制措施的盲目性，造成程序上的违法。在执行中应注意以下几方面的问题。行政强制措施有关文书在时间上要求统一，《抽样取证凭证》、《证据登记保存清单》、《查封（扣押）通知书》等必须在同一天时间内下发，没有任何机动性，否则将是程序违法。对证据进行抽样取证、登记保存或者采取查封、扣押等强制措施，应当有当事人在场，当事人拒绝签名盖章的，应当在笔录中注明，当事人不在场或拒绝到场的，执法人员可以邀请其他人员到场见证。采取行政强制措施必须是当事人涉嫌的违法行为所违反的法律法规中，赋予监督机构行政强制措施的权利，不能擅自扩大范围应用，违法办案。对于行政处罚案件违法所得认定，应严格按违法行为人通过实施违法行为而获得的实际利益来认定，没有随意性。先行登记保存物品时，就地由当事人保存的，当事人或者有关人员不得使用、销售、转移、损毁或者隐匿；就地保存可能妨害公共秩序、公共安全，或者存在其他不适宜就地保存情况的，可以异地保存。对异地保存的物品，动物卫生监督处罚机关应当妥善保管。并先行登记保存的证据，应当在七日内作出下列处理决定并告知当事人：需要进行技术检验或者鉴定的，送交有关部门检验或者鉴定；对依法应予没收的物品，依照法定程序处理；对依法应当由有关部门处理的，移交有关部门；为防止损害公共利益，需要销毁或者无害化处理的，依法进行处理；不需要继续登记保存的，解除登记保存。

三、《案件处理意见书》制作应注意的问题

执法人员在调查结束后，认为案件事实清楚，证据充分，应当制作《案件处理意见书》，提出处理意见，报行政处罚机关负责人审批。对案情复杂或者有重大违法行为需要给予较重行政处罚的，应当由行政处罚机关负责人集体讨论决定。在提出处理意见时，对违法情形的确定要注意以下几方面的问题。注意依法不予处罚和从轻或减轻行政处罚的情形。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。第二十五条规定：“不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。”第二十六条规定“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。”第二十七条规定“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：主动消除或者减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫有违法行为的；配合行政机关查处违法行为有立功表现的；其他依法从轻或者减轻行政处罚的”同时该条第五款还规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”动物卫生、兽药或饲料执法监督机构在办案时要注意这些情形，避免运用法律不当的现象发生。注意行政处罚种类的正确应用。行政处罚的种类视情形可单处或并处，在实际中工作中一定要正确应用，杜绝该单处的而给予并处，该并处而给予单处等应用法律不当的现象发生。注意正确行使行政处罚自由裁量权。目前国家还没有对自由裁量权作出明确的具体规定，理论上大多采取行为（义务和禁止）规范加后果的适用原则，即对违反义务性规范而无危险后果的视情形不予或从轻、减轻处罚；对违反义务规范并有危险后果和违反禁止性规范而未产生危险后果依法适当处罚；对违反禁止性规范并产生危险后果的给予从重从严处罚，在实际中工作中一定要正确行使行政处罚自由裁量权，以免引发行政复议和行政诉讼。

四、告知程序应注意的问题

行政处罚告知程序是动物卫生监督机构作出行政处罚之前告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述、申辩权的一项重要程序，当事人可在告知程序中采用法定救济途径。告知程序中应注意：在作行政处罚决定之前，行政处罚机关应当制作《行政处罚事先告知书》，送达当事人，告知拟给的行政处罚内容及其事实、理由和依据，并告知当事人可以在收到告知书之日起三日内，进行陈述、申辩。符合听证条件的，告知当事人可以要求听证。时间上的限制说明了告知程序必须遵循在作出行政处罚决定之前告知和在行政处罚决定拟定之后作出两个原则。之前告知是《行政处罚法》严格要求的，不能在事后才告知，出现执法程序错误；决定拟定之后作出即告知的内容是经过有管辖权的监督机构负责人审核同意形成的，办案人员不能自作主张，未经负责人审核同意而告知。行政处罚告知必须以文书载体告知，告知事项、内容应格式化。监督执法人员不能因告知程序繁琐，而以口头告知代替《行政处罚事先告知书》告知，甚至省掉不履行告知程序。行政处罚告知内容要全面而真实，文字确切精炼，字迹清楚，语句通顺，标点符号正确，切忌漏项或使用模糊性语言，特别是在告知行政处罚种类和额度时，不能随意增减行政处罚种类。对作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政处罚机关应当组织听证。要充分尊重当事人的陈述、申辩权，不能把行政处罚告知作为一种形式，而不是作为听取当事人意见的一种途径，对当事人的陈述、申辩听之任之。

五、《行政处罚决定书》制作应注意的问题

《行政处罚决定书》是实施行政制裁的介质，是动物卫生、兽药或饲料监督机构针对具体违法行为制作的记载处罚事实、理由、依据和决定等事项的具有法律强制力的书面文书。制作《行政处罚决定书》时应注意以下几方面的问题。行政处罚案件自立案之日起，应当在三个月内作出处理决定；特殊情况下三个月内不能作出处理的，报经上一级农业行政处罚关批准可以延长至一年。但要注意行政处罚决定应在当事人签收《行政处罚事先告知书》三日后，或者挂号邮寄送达（挂号回执上注明的收件日期）、公告六十天后，即使当事人放弃陈述、申辩权利才能作出处罚决定。应注明当事人的基本情况、违法时间、违法行为发生地、违法事实、定性依据、处罚依据、处罚额度等。注明行政处罚的履行方式和期限。行政处罚的履行方式除《农业行政处罚程序规定》第五十四、第五十五条规定外，监督机构不得自行收缴罚款。决定罚款的行政处罚机关或执法人员应书面告知当事人向指定的银行缴纳罚款。履行期限为当事人自收到行政处罚决定书之日起十五日内。到期不缴纳罚款的，按《农业行政处罚程序规定》第六十条第一款：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”执行。应注意语言规范严谨。《行政处罚决定书》应当使用公文语体，语言规范、简练、严谨、平实，字迹清楚，标点符号正确，切忌使用模糊性语言，无数量概念等，避免产生歧义。

六、《行政处罚决定书》送达时应注意的问题

《农业行政处罚程序规定》第五十二条规定，《行政处罚决定书》应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，应当在七日内送达当事人，并由当事人在《送达回证》上签名或者盖章；当事人不在的，可以交给其成年家属或者所在单位代收，并在送达回证上签名或者盖章。当事人或者代收人拒绝接收、签名、盖章的，送达人可以邀请有关基层组织或者其所在单位的有关人员到场，说明情况，把《行政处罚决定书》留在其住处或者单位，并在送达回证上记明拒绝的事由、送达的日期，由送达人、见证人签名或者盖章，即视为送达。直接送达行政处罚文书有困难的，可委托其他行政处罚机关代为送达，也可以邮寄、公告送达。邮寄送达的，挂号回执上注明的收件日期为送达日期；公告送达的，自发出公告之日起经过六十天后，即视为送达。动物卫生、兽药或饲料监督机构未在此规定期间送达，即构成送达时限违法。

七、申请强制执行应注意的问题

对当事人到期拒不履行行政处罚规定义务的，动物卫生、兽药或饲料监督机构可向所在地人民法院申请强制执行。但要注意强制执行申请期限。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第88条的规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，可自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。