美国《清洁水法》的公众参与要求辨析

[美国]T.J.森特纳

朱庆云 摘译自荷刊《水资源管理》2009年第 8期

1 概 述

长期以来,环保团体一直主张更多地参与政府的环保决策,努力推动更多的公众参与,这对于论证环境质量非常重要。美国的主要环境法令以及由36个欧洲国家签署的《奥胡斯公约》(联合国欧洲经济委员会,1998年)都对保证公众参与做了规定。公众参与包括获取信息以及与社会团体对话,它可反映民主的基本价值,提高与环境有关的决策的质量,并推动这些决策的执行。公众参与在向政府的官僚作风发起挑战的同时,强化了问责机制,保障了公众利益。

公众参与有目的的活动可以采取不同的形式,包括听证会、征集公众意见、抗议、投票表决以及公开倡议。本文对公众参与进行了评估,评估的重点为批准排放污染物前的信息披露和公众意见征集(见表1)。正如1972年的美国《清洁水法》所要求的那样,在制定和批准 NPDES许可证制度过程中,公众享有发表意见的机会。

NPDES许可证制度规定了排放限值,准许排放有限数量的污染物,同时规定了持证人的义务,以便符合先前制定的水质标准。排放限值要求持证人利用现有最佳而可行的控制技术,以符合已制定的水质标准。通过NPDES许可证制度来控制排放,涉及范围包括水产养殖项目、集中饲养(CAFO)、施工作业、开采作业、污水系统、暴雨径流以及林业作业(CFR,2009年 )。

表1 关于公众参与要求的相关词语

本文回顾了有关持证人在没有公众监督排放限值的情况下按规定排放污染物的 NPDES条款,并阐述了依据《清洁水法》的 NPDES许可证制度的公众参与要求。法庭发现,缺少公众监督是违反联邦法律的(如2005年,河流保护者联盟诉政府 EPA案)。对于个别许可证以及关于 CAFO的一般许可证下的意愿通知书,其批准之前的公众参与的管理要求和司法要求,本文也进行了分析。

2 公众参与要求的说明

在通过《清洁水法》时,国会力图恢复并维护地表水的化学、物理及生物完整性。未经许可,不得从点源向流通水域排放污染物,有限数量的污染物排放实施许可制度。为了实现上述目标,维护地表水体的水质标准,《清洁水法》鼓励并规定公众参与排放限值的制定和修订,“行政机构或各州根据《清洁水法》制定的规章、标准、排放限值、计划、规划,在其制定、修订以及执行过程中,应该规定、鼓励并协助公众参与”(美国法典,2006年)。1971年的一份参议院报告要求立法以控制水污染,报告指出:该法律应力图“使公众能得到排放源及对排放者控制要求的所有相关信息”(美国参议院报告,1971年)。国会评论认为,为确保政府以及排放者高水准履行义务,公众监督非常重要。

3类机构有权颁发 NPDES许可证:EPA地方机构、各州机构以及印第安部落。大部分州都被授权执行及管理联邦 NPDES条款,因此,州许可机构负责颁发绝大部分的许可证。尽管印第安部落没有相应的机构(EPA,2009年),为便于在印第安部落地区发放 NPDES许可证,可将印第安部落视同州对待(美国法典,2006年;CFR,2009年)。由于印第安部落地区不受州管辖,同时,有些州没有设这样的许可机构,因此,EPA地方机构负责这些地区的 NPDES许可证发放。在某些情况下,州或者 EPA地方机构有权批准某些类型的排放,但是无权批准其他类型的排放。

来自工厂以及市政污水系统的污染物,已得到成功控制,也就是说,动物饲养和农作物生产是目前侵害美国地表水体的主要污染来源。散布田野上的动物粪便中的营养物质、颗粒物、粪大肠菌已经被认定为污染物。由于农业污染正在侵害美国的许多水体,环保团体已经对政府的规章条款以及不作为提出了挑战。迫于诉讼压力,负责《清洁水法》许可证制度实施的 EPA以及州许可机构,被迫按照联邦法律修订已制定的条例。这些挑战的主要部分涉及CAFO的排放,以及公众参与制定 NPDES许可证制度的权利。

基于《清洁水法》的 NPDES许可证制度的规定,CAFO排放需具有NPDES许可证或者相应的州许可证。从20世纪 80年代后期开始,环保团体就一直力图迫使政府采取额外措施控制 CAFO的排放。EPA针对根据《清洁水法》控制排放的不合适条例颁布的同意令而催生了1992年的一项法院命令,根据该命令,EPA同意提出新的排放限值指导大纲。EPA花了十多年的时间,完成了新的控制CAFO污染物的联邦条例。在此期间,其他关于CAFO的诉讼也对加强 CAFO的州许可监督工作以及控制未经批准的污染物排放行为起了重要作用。

修订后的控制 CAFO排放的联邦条例于2003年通过,并立即遇到了水保护者联盟中的环保团体和农业综合企业团体向 EPA的挑战,挑战之一便是条例未遵守《清洁水法》的公众参与的要求。环境请愿者声称,国会曾希望在批准任何 NPDES许可证以前为公众评论提供机会,发挥公众在《清洁水法》执行过程中的积极作用。法院同意这一观点,同时,法院发现,联邦 CAFO条例实际上通过使营养物质管理计划避开公众监督的方式而剥夺了公众参与监管的机会。随后,在分析了依据密歇根州 CAFO条例一般许可证中的认可排放限值后,密歇根州法院也得出了类似的结论。

为响应塞拉俱乐部案裁决,EPA于2008年采纳了新的联邦 CAFO条例。2008版条例中列出了更多的公众参与条款,在许可机构批准 CAFO排放污染物之前,公众享有更多的参与机会。尽管这些条例仅仅适用于 CAFO,但水保护者联盟案的裁决以及塞拉俱乐部案的裁决提出了 NPDES许可证的其他类型排放的公众参与问题。

在制定雨水污染防治计划以及冲蚀和泥沙控制计划时,市政排放单位和工业排放单位也需要提供公众参与的机会。水保护者联盟案的裁决以及其他法院的裁决结果暴露出了一个问题,即其他许可条例是否在许可证持有人向地表水体排放污染之前为公众充分提供了参与管理的机会?

3 监管及司法反应

为了满足《清洁水法》要求,EPA制定了公众参与要求。根据《清洁水法》的大部分许可证发放规定,一般公众参与要求是适用的,但这种参与要求,并不满足 NPDES许可证制度的规定,因为独立于城市以外的雨水和污水系统排放,有相应的 NPDES许可证,其公众的参与过程在专项条款中另有规定。然而,对于制定其他类型的点源排放规章,EPA并没有为公众参与选择提供特别的途径,而是在各种许可条例中包含了关于公众参与的指令。在应对法律挑战的过程中,法院被要求解释《清洁水法》的法令条款以及管理条款,以确定是否最低限度地满足了公众参与的要求。

国会通过立法解释了 NPDES许可证制度以防止不必要的污染,并发挥公众在污染防治中的监督作用。为了实现上述目标,《清洁水法》在公众参与条款中确定了有关什么情况下需要公众参与的指导原则。赋予参与公众实实在在的机会,可以就水体保护问题发表意见。不仅如此,立法史也支持鼓励公众参与制定 NPDES许可证制度。

由于在制定和批准 NPDES许可证制度中缺少有关公众参与的明确规章要求,这就使许可机构在建立排放参数中有一定程度的回旋余地。某些许可机构选择了减少公众参与所带来的管理负担。在另外一些情况下,对于许可证申请人如何将污染降低到最低程度,许可机构并没有要求提交相应的文件。由于没有适当的文件进行规范,许可证持有人可以自行设定标准。这就违反了《清洁水法》的规定。不仅如此,由于缺少充分对话,公众意见也就得不到听取,许可过程就有利于排放人而不利于环境质量。

公民和环保团体不能参与制定 NPDES许可条例,这就向法律提出了挑战。法院被要求裁决具体的公众参与条款是否符合《清洁水法》的法律要求。根据 NPDES许可证制度,分特殊许可证和一般许可证两种。对于特殊许可证,法院裁定,根据《清洁水法》,在制定 CAFO排放限值过程中,公众享有比2003年 CAFO条例所规定的更多的参与机会。对于一般许可证,一个额外的问题是:在批准意愿通知书以前,是否需要公众参与。

3.1 NPDES特殊许可证

根据《清洁水法》,依据实施许可证制度的联邦条例,允许按照 NPDES许可证制度向公共水体排放污染物(美国法典,2006年)。由于水保护者联盟声称 NPDES许可证制度制定过程中的公众参与涉及CAFO,因此,需要有关 CAFO排放限值的一些背景信息。根据联邦条例,若未经许可,禁止 CAFO向公共水体排放粪便或者其他污染物。然而,有一种情况却例外,即允许农田雨水排放,包括伴随的农田利用粪便、垃圾或者处理污水。农田雨水的定义为“来自 CAFO控制下的农田区域与降水有关的粪便、垃圾或者处理污水的排放”,其中,粪便、垃圾或者处理污水已经根据现场具体的营养物质管理措施以其他方式得到了使用,以确保营养物质的适当农业利用。

为了判别排放是否符合农田雨水排放的标准,条例要求许可证持有人提交营养物质管理计划,使向公共水体排放的营养物质降至最低程度。因此,在营养物质管理计划文件中,许可证持有人要详细说明他们如何使排放达到农田雨水排放的标准。联邦条例规定,除非经过许可,否则禁止农田雨水排放以外的其他任何排放。联邦 CAFO条例中详细说明了营养物质管理计划中 9个必备的组成成分。这就是说,CAFO营养物质管理计划中规定的营养物质数量、排放流量以及浓度,就是使输送到水体中的污染物最少的排放限值。每一个 CAFO经营者都必须制定和执行营养物质管理计划,该计划包含所有适当的排放限值。由于每一个 NPDES许可证中都必须包含排放限值,因此,每一份 CAFO NPDES许可证申请中也必须包含营养物质管理计划。

3.2 一般许可证

许可机构采用一般许可证管理大量的类似排放人。一般许可证允许一张总许可证下包含同一地理区域中的多个设施,其中,按照潜在排放的规模和性质的类似程度划分行业类别。许可机构利用一般许可证为公众表达意见提供机会,然后利用意愿通知书或者其他类似文件确定每个申请人的排放限值。

一般许可证适用于雨水排放、施工作业、CAFO、石油及天然气的开采、水处理设施、煤炭开采作业,以及污水处理设施。

尽管一般许可证一直被看作一种允许排放的法律手段,但是,许可机构却采用不同的条款描述意愿通知书中所包含项目的公众意见。水保护者联盟案以及塞拉俱乐部案表明,《清洁水法》中的公众参与要求不仅适用于许可申请,也适用于所有的标准、排放限值、计划和规划。无论任何监管计划,如果没有征求公众意见就允许申请人排放,则不符合《清洁水法》中描述的公众参与要求。

其他许可机构的立场是,他们无需审查意愿通知书,因为他们直接认可了以前批准的一般许可证中的条款。按照这一观点,在批准一般许可证之前,就已经听取了公众意见。但是,对于寻求授权排放污染物的申请人,一般许可证并没有说明具体排放限值。相反,单个申请人所需的排放限值需在意愿通知书中设定。这就是说,在考察一般许可证的过程中,公众并没有机会参与排放限值的制定。

此外,对于某些排放,联邦 NPDES条款要求,“最大程度地削减污染物的排放”(美国法典,2006年),或者将排放至地表水体的营养物质降至最低程度。为了遵守这些要求,许可机构必须考虑申请人的现场特定情况。在随同意愿通知书一起提交的管理计划中,申请人须陈述现场特定情况。如果无法评估这些文件,也就不可能判别强制性的要求是否得到满足。相反,却存在一种不能容许的自行管理的许可制度,这样的制度不符合《清洁水法》规定。

三家法院已作出裁决,公众被授权协助制定和执行排放限值(美国环保协会中心诉 EPA,2003年;水保护者联盟诉 EPA,2005年;塞拉俱乐部麦基诺分会诉环境质量局案,2008年)。由于意愿通知书详细说明了包含申请人排放限值的管理计划,许可机构都需要为公众意见在每一个计划中发挥作用提供机会。任何监管计划,如果剥夺了公众参与制定排放限值的机会,则违反《清洁水法》公众参与的要求。类似地,任何监管计划,如果不采纳公众意见,则也可认为是违反《清洁水法》公众参与的要求。这并不一定意味着许可机构必须召开听证会。假如给定一般许可证的重点以及目标,公众对意愿通知书的意见可能牵涉公示排放人建议以及批准排放前发表评论的机会。通过书面文件表达意见也可能是一良机。如果公众对意愿通知书中设定的排放限值不感兴趣,则无需召开听证会。

3.3 CAFO条例的修订

2003年通过的 CAFO条例中规定了一个许可计划,该计划没有要求 NPDES许可证包含营养物质管理计划中的条款。不仅如此,该条例还拒绝以任何形式向公众提供营养物质管理计划。针对条例中公众参与条款的缺陷,河流保护者联盟提出了挑战,并获得胜诉。法院作出裁决,该许可计划违反《清洁水法》公众参与要求,并具有任意性。国会在《清洁水法》中明确规定:“行政机构或各州根据《清洁水法》建立的规章、标准、排放限值、计划、规划,在其制定、修订以及执行过程中,行政机构及各州应该规定、鼓励并协助公众参与”(美国法典,2006年)。该法令的其他条款要求向公众开放许可证申请。由于2003年版的条例使营养物质管理计划避开了公众监督,因此,该条例不符合《清洁水法》规定。

法院在水保护者联盟案中指出:由于缺少公开的营养物质管理计划,个人提起执行强制排放标准的公民诉讼的能力因此受到削弱。在美国颁布的各种联邦环境法令中,其公民诉讼条款都允许个人以“私人检察总长”身份提起诉讼,要求执行防污标准。没有可供评估的计划,公民就无法确定许可证持有人是否遵守适用的排放限值。而且,公民也不能确定许可机构是否认真地起诉了违法者。如果政府没有认真地提起讼诉,那么,公民针对监管机构以及污染者提起民事诉讼的能力,则是公众参与的一个重要方面。这就是说,任何监管计划,如果其削弱了《清洁水法》公民诉讼条款授予的权利,那么该监管计划则违反了《清洁水法》的公众参与条款。

2008年的 CAFO条例对水保护者联盟案法院认定的缺陷做出了反应。对于单项的 NPDES许可证,该条例要求申请人提交营养物质管理计划。由于提交了营养物质管理计划的组成内容,公众就有机会评估申请书中设定的排放标准。在许可证批准之后,公众可以根据许可证中的信息评估许可证持有人是否遵守了许可条例。

至于一般许可证的意愿通知书,2008年的CAFO条例阐明了新的意愿通知书批准要求。每一份意愿通知书必须包含营养物质管理计划,该计划的制订应可供公众审查。条例要求,许可机构要对重要评论作出回应,许可机构可以要求修改已提交的营养物质管理计划;按照一般许可证要求,由CAFO经营者提交每一份意愿通知书。这些条例明确规定了公众参与的机会。

3.4 密歇根州案例

因公众无法参与 CAFO排放限值的制定,塞拉俱乐部的一个分会对密歇根州许可机构提起讼诉。在这起诉讼中,塞拉俱乐部声称,密歇根州对 CAFO一般许可证的监管条款没有遵守《清洁水法》的要求(塞拉俱乐部麦基诺分会诉环境质量局案,2008年)。首次挑战之后,许可机构修改了许可程序,要求申请人提交综合营养物质管理计划,详细说明如何将排放到水体中的污染物降低至最低程度。按照一般许可证要求提交的文件在许可机构网站上公示14 d,有兴趣的个人可发表评论并要求召开听证会。但是,许可机构并没有深入考虑如何采纳公众意见,也没有审查综合营养物质管理计划。

对塞拉俱乐部案,法院发现,该程序没有满足《清洁水法》的要求,因为在制定营养物质管理计划过程中,公众没有适当的机会对其进行有价值的评审。公众参与要求所要求的不仅仅是公示许可机构没有审查的综合营养物质管理计划。密歇根州一般许可证的排放限值的批准程序没有为公众参与营养物质管理计划的制定和修订提供机会。因此,对塞拉俱乐部案,法院得出结论,密歇根州一般许可程序没有满足《清洁水法》公众参与要求。

NPDES条例要求,无论何时,向地表水体排放的营养物质均要降低至最低程度,或者说要最大程度地削减污染物的排放,同时需要适当考虑现场具体的特殊情况。根据 CAFO条例,需要测试粪便及土壤中的营养物质含量才能确定污染物排放量是否最小化。如果没有关于农田施肥方面的管理和保护措施以及规则等方面的信息,申请人就无法使营养物质排放最小。一般许可证没有包括这些信息,因此就无法设定所要求的排放监管限值。相反,在随同意愿通知书一起提交的营养物质管理计划中,申请排放的人就能列出所要求的信息。