中亚“费尔干纳水资源一体化管理”的体制建设

杨立信

(南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室,江苏 南京 210029)

渠道水管理机构是水资源管理机构中最重要的环节,因为它具有承上启下的作用。对上,承担着贯彻落实国家制定的水资源方针政策和流域制定的流域发展规划的责任,执行或完成水资源合理利用和保护的各项任务,维护渠道水工建筑物和检测仪器及设备的工作状态。对下,则直接面对着各种用水户的用水需求,丰水年负责排放多余的水,有时甚至要把某个低洼地段作为滞洪区,销纳部分洪水;而贫水年,则要按照来水量和用水户的等级制定公平合理的分水计划并进行供水,保证做到公平、有效且生态安全的水管理。所谓公平的水管理是指所有能用的水源都能被利用,所有各种社会团体的用水需求都应受到同等关注。这就意味着所采取的任何决定都应该符合所有团体的利益,而不是仅仅符合个人或小集团的利益。不公平的水管理风险很大,有可能导致贫穷增加,生态灾难和社会不稳定。

人们普遍认为,在水资源管理过程中,公众参与可以创造透明和公正的氛围,让用水户享有广泛的知情权,改善水管理的质量,使分水更加公平合理。公众参与水管理意味着水管理过程的民主化,亦即在水管理过程中,水管理机构要把决策权交给用水户代表。公众参与越广泛,其决策过程就越民主,所做出的决策就越能代表民意,而营私舞弊的情况就会越少,不符合公众利益的决策概率就会大大下降。所以这是一种杜绝地方或部门用水利己主义的理想方式。在水资源日益短缺的条件下,考虑到保证自然生态和社会发展,公众参与是公正而负责任地解决分水问题的民主管理平台。因此,必须创造条件让所有利益相关者直接(或通过其代表)参与水管理的决策过程。所以,通过建立新型的渠道水管理机构,即用水户组织,引导公众参与水管理过程,既是民主管理的必然结果,也是社会进步的具体体现。

1 渠道用水户联盟

在所选定的阿拉万阿克布林渠道、南费尔甘纳干渠和霍贾巴克尔甘渠道进行水资源一体化管理示范试验的过程中,为了让广大用水户参与渠道的用水管理,提出了建立渠道用水户联盟的设想。亦即在二、三级渠道和大型渠道(干渠)的各个水工段(南费尔甘纳干渠被分成10个水工段)建立用水户协会,而整条渠道建立用水户联盟。渠道用水户联盟是由所有与水资源公平合理利用相关的各部门(地方权力机构、农业、生态、供水、水力发电、水产养殖等等)的代表联合组成的非国有非商业的公益性机构。建立用水户联盟的目的是各个部门在权利平等的基础上通过自己在用水户联盟的代表参与水管理决策过程并坚持和维护本部门的利益,亦即执行共同的技术和经济政策,保证在渠道范围内进行公正、稳定、均匀、有效且生态安全的分水管理。用水户联盟的使命是考虑社会和生态因素,协调所有用水户及涉水主体的活动,以达到水土资源利用的最大经济效益。在这种情况下,水资源是由用水户代表来进行管理,这些代表均来自基层,他们熟知当地的情况,具有丰富的专业技能,且在水资源管理中能做到公平与公正。

考虑到跨农场的渠道和农场之间的干渠必须要按照水文地理原则进行水管理,以便减轻管理难度,进行有效的分水监测和评估,研究决定按照水文地理原则建立用水户协会,并考虑以下原则:

(1)一个用水户协会只由一个灌溉水源供水;

(2)一个用水户协会位于一个水工段范围内,如果很难改变用水户协会的边界,则要研究改变水工段边界的可能性;

(3)一个用水户协会位于一个行政区范围内(个别跨区渠道上建立的用水户协会除外);

(4)一个用水户协会包括渠道两岸的土地,两侧其他用水户应包括在用水户协会内;

(5)一个用水户协会的灌溉面积宜为1500～2000hm2;

(6)要根据所商定和所确认的计划实现水文地理原则;

(7)渠道用水户和管理处的工作人员应参加水文地理原则计划的研制;

图1 示范渠道用水户联盟的组织结构

(8)水文地理原则的计划要在用水户协会委员会和水工段委员会的董事会会议上讨论;

(9)水文地理原则的计划要在渠道用水户联盟董事会的扩大会议上确认,且水利机构的代表要参加该会议。

由这些原则可以看出,这是把水文地理原则与公众参与原则有机地结合在一起,亦即把水管理机构与灌溉系统范围联系在一起,促使水土问题综合解决。应该指出,水文地理原则本身不能使管理者的决策更公平合理,它只是为此创造了前提条件,能不能实际做到公平合理,这既取决于一系列主客观因素,又取决于用水户在决策过程中的参与程度,同时还取决于管理者的素质。为此,应该自下而上推选那些诚实可靠、大公无私的人进入用水户协会或渠道用水户联盟。这样渠道用水户联盟应该直接由用水户代表、水利机构代表、地方权力机构代表和示范渠道控制区内其他涉水机构的代表组成。渠道用水户联盟作为法人授权在渠道范围内代表社会团体参与水管理决策过程,水利部门和地方领导作为“感兴趣主体”进入渠道用水户联盟,作为渠道用水户联盟成员发挥决定性作用。示范渠道用水户联盟的组织成员如图1所示。

在实施过程中考虑到示范试验结束后社会公众参与渠道用水户联盟的法律地位和成员委任的问题,要求中亚各国准许渠道用水户联盟进行法律登记,以便保证社会公众参与渠道用水户联盟管理渠道水分配的合法性。

渠道用水户联盟根据在示范渠道用水户成立大会上通过的章程开展活动。决定先在各水工段建立用水户协会,并拥有法律地位。然后再分级召开成立大会,用水户们确认渠道用水户联盟章程。在所有示范渠道上农业用水户是渠道用水户联盟的创造者,其他用水户根据其申请可以成为渠道用水户联盟的成员。在渠道用水户全体(或代表)大会上成立渠道用水户联盟及其执行机构,即渠道管理处,选举产生渠道用水户联盟委员会、检查委员会、仲裁委员会和董事会,并在渠道用水户联盟登记得到授权后行使水管理的各项职能。

2 建立渠道用水户联盟的步骤

建立用水户联盟是个循序渐进的过程,根据中亚示范渠道的工作经验,它主要包括以下阶段。

(1)筹备阶段。建立用水户联盟从成立筹备组开始,筹备组成员包括水管理人员、用水户和其他涉水部门中认识到水资源一体化管理必要性的积极分子。筹备组的任务是查明水管理机构、用水户和其他涉水部门对水资源一体化管理理念的支持程度。

(2)社会调查阶段。筹备组首先应该寻找当地社会积极分子,并且与他们一起进行社会调查,可采用问卷调查的方式收集信息,在问卷调查中应该关注的主要问题是:对现有水资源行政区划管理不认可的百分比,认为分水不公平的百分比,认为在水资源管理系统中有必要建立用水户联盟的百分比,准备支持建立用水户联盟的百分比,建立用水户联盟的社会总支持率。

(3)筹备报告编制阶段。如果建立用水户联盟具有很高的社会支持率,则筹备组要准备向上级水利机构提交书面报告。报告的主要内容是:建立用水户联盟的工作组成员及工作组的工作计划表,工作计划表应该包括用水户社会动员计划,编写用水户联盟章程草案,筹备用水户联盟的成立大会等等。

(4)工作组活动阶段。在上级水利机构确认了筹备组的报告之后,工作组开始实施工作计划,筹备组成员是工作组的核心,工作组是团结社会公众支持水资源一体化管理的中心。工作组和当地社会积极分子的最重要活动是用水户的社会动员,向广大用水户宣传水资源一体化管理、建立用水户联盟的必要性及其作用。

(5)社会动员和联盟组建阶段。尽可能扩大水资源一体化管理支持者的范围是用水户社会动员的主要任务,从而创建解决问题的良好社会氛围。本阶段主要有以下工作:支持建立用水户联盟的理念,同时开展建立用水户联盟的工作,研制用水户联盟章程草案,在用水户和涉水部门散发用水户联盟章程草案,收集和分析对用水户联盟章程草案的修改意见和建议,举行用水户代表会议,推选参加成立大会的代表和用水户联盟委员会成员的候选人;确定工作组与利益相关各方的相互组织关系,审查和确认用水户联盟章程草案,审查所推荐的用水户联盟委员会成员的候选人;讨论动员工作的进展;审查和确认工作组开展组织动员工作的中间报告;定期举行工作会议,说明建立用水户联盟公众社会动员工作的进展;为大型用水户召开工作碰头会和现场会,介绍水资源一体化管理的主要思想,说明建立用水户联盟的必要性,确定参加用水户联盟成立大会的用水户代表资格;在建立用水户联盟的过程中引导非国有非商业机构的积极分子参加社会动员工作;积极引导妇女参加水资源一体化管理过程,阐明用水户联盟的目的和职能,引导潜在的渠道管理处工作人员参加组织动员工作等等。

(6)成立大会及联盟初期活动。着手筹备用水户代表全体会议。对于大型渠道,最好是分两级举行,即先举行各水工段的用水户全体会议,然后再举行整个渠道的用水户代表会议。

在成立大会上,讨论、修改和通过渠道用水户联盟章程,选举和确认渠道用水户联盟委员会的成员,选举渠道用水户联盟委员会主任,亦即渠道用水户联盟董事会董事长。

在渠道用水户联盟成立大会之后召开渠道用水户联盟委员会会议,会上选举董事会成员,建立检查委员会和仲裁委员会,委托董事会成员拟定渠道用水户联盟年度工作计划。

联盟董事会在其会议上审查年度工作计划并将其呈交给联盟委员会确认,在联盟委员会讨论并确认之后将按照该计划开展工作。

渠道用水户联盟委员会主任,即董事会董事长在渠道用水户代表全体会议上选举产生,任期 3 a。对农业用水量占渠道总用水量绝大多数 (例如90%)的情况来说,应该优先推选渠道下游段的灌溉用水大户代表担任委员会主任。如果委员会认为委员会主任不在工作状态或不能胜任其所担负的职能,可以根据委员会主任的辞职报告或委员会的决定变动其职务。委员会有权用无记名投票选举其他人担任委员会主任职务。

负责解决用水户之间以及用水户与渠道管理处之间的争议问题和冲突情况是渠道仲裁委员会的重要职能。仲裁委员会有向联盟委员会汇报的义务。

检查委员会负责检查联盟委员会活动财政支出的资金等问题。

3 渠道用水户联盟的成立及其主要任务

2005年以来,在先后召开的“费尔干纳水资源一体化管理”示范渠道用水户和其他有关各方代表的全体大会上,先后成立了南费尔甘纳干渠用水户联盟、阿拉万阿克布林渠道用水户联盟和霍贾巴克尔甘渠道用水户联盟,通过了渠道用水户联盟章程和渠道管理处章程等一系列法规性文件,选举产生了渠道用水户联盟委员会及董事会、检查委员会和仲裁委员会。同时,有关各国通过了一系列确认渠道用水户联盟权利的法规文件,并按照法律程序,示范渠道用水户联盟在所属国家司法部进行了注册登记,从而具有法人地位。

在用水户和所有有关各方广泛参加的情况下,渠道用水户联盟委员会的主要职责是应用水资源一体化管理的方法和原则,贯彻执行上级机构制定的水管理方针和技术政策,与水利机构的代表和渠道管理处一起协调渠道范围内所有用水户的各项活动。渠道用水户联盟委员会具有以下职能:

(1)研制示范渠道区域内灌溉和土壤改良的发展战略;

(2)协调分水计划和定额;

(3)检查分水的公平性、稳定性、均匀性和有效性原则的执行情况;

(4)协调渠道的技术维护和维修计划;

(5)协调渠道管理处的支出预算;

(6)筹备补充资金;

(7)在渠道管理区内外提供水管理的咨询服务,组织和协调用水户协会和其他用水户的活动。

4 渠道水委员会

众所周知,原渠道水管理机构,即渠道管理处代表国家行使管理职能,而且渠道管理处直接服从上级水利机构的领导。现在不能人为地强行把国家管理方式转变成公众参与的团体管理方式,这就需要一个授权共同管理的过渡阶段,亦即把国家管理的部分权力和责任授让给渠道用水户联盟。由于水的可控制性越来越低,水土改良系统恶化,农业改革使得用水户数量急剧增加,供配水问题更加复杂,水管理机构财政资金短缺,灌溉和用水服务费收缴更加困难等种种原因,使得原管理机构愿意把部分管理权和责任交给用水户联盟。这样,渠道用水户联盟与上级水利机构(对渠道管理处而言)签订共同领导渠道管理处的合同,由渠道用水户联盟和水利机构的代表共同组建渠道水委员会及其董事会,渠道水委员会作为既代表国家水利机构又代表社会团体的法人机构领导渠道管理处。渠道管理处融入渠道水委员会成为一个统一的组织,在这个组织中渠道用水户联盟全体大会及其委员会是领导机构的主体,而渠道管理处是负责日常活动的执行机构。未来,这种共同(国家 +团体)管理模式可能变成团体管理模式,到那时渠道管理处融入渠道用水户联盟且成为其一部分,渠道水委员会就没必要存在了,团体管理的职能由渠道用水户联盟委员会执行,而渠道管理处则是渠道用水户联盟的执行机构。这种共同管理的过渡阶段的时间取决于中亚国家的民主进程。

在渠道水委员会的董事会中,其初期成员主要是水利机构和用水户联盟的代表,而且来自用水户联盟的代表主要是农业用水户。目前已成立的 3条示范渠道水委员会的董事会均由7名董事组成,其中 3名来自用水户联盟,3名来自水利机构,而董事长均由渠道管理处处长兼任。未来,在必要时董事会可以扩大到其他利益相关者,亦即在渠道水委员会成员中,除了董事会成员之外,地方权力机构的代表,非政府机构的代表,如水力发电、自然保护、市政公用等感兴趣各方的代表可以进入渠道水委员会。

渠道水委员会的职能是:

(1)在渠道范围内负责远景供、用水发展计划、分水计划和限额的制定、审查和确认;

(2)根据水的供求关系,示范渠道公正的旬配水限额的确定;

(3)旬配水限额执行情况的检查;

(4)提高用水户供水服务费的收缴率;

(5)参与保护区生态、饮用水供水等问题的解决;

(6)参与供用水之间、供水方之间和用水户之间冲突和纠纷问题的预防和调解。

5 渠道管理处的组织机构和任务

在水资源一体化管理的条件下,示范渠道的日常管理由渠道管理处实施。为此,在调节示范渠道水资源分配和利用方面,渠道管理处负责执行渠道用水户联盟委员会与上级水利机构(一般是指流域水利机构)一起商定的技术政策和发展规划。

图2 示范渠道管理处的组织结构

渠道管理处在管理渠道的基础设施时起执行机构的作用,保证完成必要的运行配套工作,把渠道系统的基础设施维护在工作状态,保证发挥农庄间渠系的功能,进行必要的修护工作,按照用水户的申请,考虑气候和其他特点,保证平等而公正地向所有用水户供水。

为了有效进行渠道的一般管理活动,渠道管理处与渠道用水户联盟委员会签订相应的协议,该协议要得到上级水利机构的确认和渠道用水户联盟全体大会的赞同。

在渠道管理处组建了一系列生产和业务部门,总工程师是副经理,指导一系列职能部门和专家的工作。

渠道管理处的下级是水工段和运行段。水工段的工作人员是以主任工程师或段长为首的额定人员,他们在所属水工段范围内,实施直接分水和分水计量工作,监控用水,完成渠道基础设施的维护和检修工作。渠道管理处的管理结构如图2所示。

渠道管理处的职能和主要任务是:

(1)保证水资源有目的地合理利用,遵守已确定的总体上按照渠道系统的用水顺序;

(2)根据渠系合理地管理水资源,提高用水效率;

(3)保证渠系和水工建筑物的技术可靠性;

(4)保证渠系的安全运行并将其维持在工作状态;

(5)呈交真实的水量计量和取、供水报告;

(6)应用节水工艺,提高效益和有目地的利用所划拨的资金、物资、技术和设备;

(7)与渠道用水户联盟共同研制短期和长期渠道运行和发展计划,并使计划得到上级水利机构确认,计划执行情况接受上级检查。

为了完成上述任务,渠道管理处须履行以下职能:

(1)编制年度计划,包括确定水的需求量和当地水资源量,考虑到分水上限的分水和配水量,排水和水质监测;

(2)配水计划的实施和校正,即确定水库蓄水量,并按计划供水;

(3)执行情况的检查,即水量计量的组织及节水的评估;

(4)水库和渠首建筑物、干渠和配水管网、排水设施、测水站等工程和设施的维护和运行;

(5)引导用水户和社会公众参与水资源的管理和利用过程;

(6)建立信息系统和资料库;

(7)应用完善用水和节水物质奖励的方法;

(8)保证系统维护和发展的资金来源的稳定性。

总体来说,示范渠道管理处是按照国家法律、部门标准文件和本机关的文件履行其职能。

示范渠道的经验表明,公众通过用水户联盟参与水管理决策,提高了水管理质量,大大减少了水资源的损失,提高了水土资源的利用效益,改善了水土状态,在整个灌溉系统范围内用水户团体更加团结。