公益金公示:掀起彩票公益的盖头来

郑元春

近期，国务院办公厅向全国各省市（区）人民政府、国务院各部委、各直属机构，转发全国政务公开领导小组《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作的意见》（以下简称《意见》）。

《意见》内容明确要求在全国选择100个县（市、区）开展试点工作，用一年左右时间，建立和完善统一的电子政务平台，充分利用平台，全面、准确发布政府信息公开事项，实时、规范办理主要行政职权和便民服务事项，并实现电子监察全覆盖。而彩票公益金等款物的管理、使用和分配情况也被列入公示项目中。

彩票公益金公示再次以文件形式向100个试点县市作出硬性规定，无疑能够更大程度上促进彩票公益金的透明化管理，方便民众监督。同时，也在一定程度上提升彩票公信力，使彩票的公益性质更加深入人心。

其实，彩票公益金公示制度这并非首次提及。2009年7月1日开始执行的《彩票管理条例》第三十六、三十七条均有明确规定：“彩票公益金的管理、使用单位，应当每年向社会公告公益金的使用情况。”“国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门应当每年向本级人民政府报告上年度彩票公益金的筹集、分配和使用情况，并向社会公告。”

然而，除财政部根据《彩票公益金管理》规定每年8月对上一年的彩票公益金筹集、使用情况进行公布外，由于各地的公益金使用情况不一，使用项目和资金数额也都有所不同，因此对外公布的时间尚未统一。部分省市彩票机构甚至没有做到对本级留成的彩票公益金进行相关明晰的公示。

中央公益金公布渐趋明朗

从国家财政部公布的2010年全国彩票公益金筹集分配情况和中央专项彩票公益金安排使用情况来看。2010年，全国发行销售彩票16 624 843万元，中央财政当年收缴入库彩票公益金2 477 331万元，加上2009年结转收入643 842万元，共计3 121 173万元。同比2009年增长了1 114 908万元，增幅达55.6%。

根据国务院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之间按50:50的比例分配，专项用于社会福利、体育等社会公益事业，按政府性基金管理办法纳入预算，实行“收支两条线”管理，专款专用，结余结转下年继续使用。

中央集中彩票公益金，在全国社会保障基金、中央专项彩票公益金、民政部和国家体育总局之间按60%、30%、5%和5%的比例分配。按上述分配政策，考虑结余结转因素，经全国人大审议批准，2010年安排彩票公益金支出2 396 815万元，占筹集总额的76.79%。收支结算后，结余724 358万元。

其中，分配给全国社会保障基金理事会1248800万元，用于补充全国社会保障基金。分配给中央专项彩票公益金937415万元，用于国务院批准的社会公益事业，由使用彩票公益金的部门或单位向财政部提出申请，经财政部审核报国务院批准后，组织实施和管理。分配给民政部105 300万元，按照“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”的宗旨，由民政部安排用于资助为老年人、残疾人、孤儿、有特殊困难等人群服务的社会福利设施建设和受助对象直接受益的项目；分配给国家体育总局105 300万元，由国家体育总局安排用于落实《全民健身计划纲要》和《奥运争光计划》等体育事业。

2010年较之于2009年，分配给全国社保基金会理事会、民政部、国家体育总局的彩票公益金均有所增加，增幅分别达18.3%、19.7%、19.7%。

2010年，分配给中央专项彩票公益金937415万元，汶川地震灾后恢复重建544200万元。该部分资金列入中央财政地震灾后恢复重建基金，用于公共服务、防灾减灾和基础设施建设等灾后恢复重建项目；农村医疗救助10亿元。该项目由地方民政部门组织实施，主要用于资助贫困农民参加新型农村合作医疗和对医疗救助对象符合规定的医疗费用给予资助；城市医疗救助6亿元。该项目由地方民政部门组织实施，主要用于资助城镇困难居民参加城镇居民基本医疗保险和对医疗救助对象符合规定的医疗费用给予资助；教育助学6亿元。该项目由中国教育发展基金会组织实施，主要用于资助60万名中西部地区普通高中家庭经济困难学生就学；青少年学生校外活动场所建设77 834万元。该项目由教育部组织实施，主要用于扶持建设青少年学生校外活动场所、对青少年学生校外活动场所的日常运转和设备更新给予补助以及师资培训；残疾人事业26 109万元。该项目由中国残疾人联合会组织实施，主要用于残疾人康复、义务教育阶段助学、农村贫困残疾人危房改造以及残疾人假肢矫形器装配及辅助器具流动服务车购置；红十字事业17 272万元。该项目由中国红十字会总会组织实施，主要用于红十字人道救助3600万元，卫生救护师资培训540万元，中国造血干细胞捐献者资料库建设8132万元和贫困白血病患儿救助5000万元；文化3亿元。该项目由文化部组织实施，主要用于城市社区文化中心（文化活动室）设备购置补助和繁荣文艺创作；扶贫1.7亿元。该项目由国务院扶贫开发领导小组办公室组织实施，主要用于贫困革命老区贫困村基础设施建设、贫困村环境改善和公共服务设施建设、贫困村互助资金等方面；法律援助5000万元。该项目由中国法律援助基金会组织实施，主要用于资助开展农民工、残疾人、老年人、妇女和未成年人的法律援助工作。较之于2009年分配给中央专项彩票公益金的527 990万元，增长了409 425万元，增幅高达77.56%。

通过数据可以明确看出，财政部即使公布了公益金筹集和使用的具体情况，并且各项公益金投入均有提升，公益金分配幅度也大幅增长。但是不难看出，公示内容尚显粗糙，通过公示仅能了解到多大款项投入到到何种公益事业中，至于具体分配方案和执行过程等更为具体的使用情况的无从查起。

据报道，自2002年至2010年，福、体彩公益金筹集总额达到2500多亿元。根据福利彩票发行宗旨，这笔钱的中被用于扶老、助残、救孤、济困、赈灾。中央彩票公益金资助用于助残的，且由全国残疾人联合会执行的项目就有四个，分别是中国残联专项彩票公益金残疾人康复项目、残疾人事业专项彩票公益金助学项目、农村贫困残疾人危房改造项目、残疾人假肢矫形器装配及辅助器具流动服务车购置项目。遗憾的是，各项项目执行方公示资金使用的情况仍然简单，不能让民众一眼望穿。

地方公益金公示死角过多

在众多县市级彩票公益金公式中，大多数都存在公示模糊地现象，有些地方仅仅公布的是专项彩票公益金使用情况的通报。例如6月下旬，福建省云霄县公示划拨福彩公益金支持老年活动中心建设等。

公益金愿与社会，具体用途要有一笔明细账目，如果公益金使用数额公示不到位不明朗，很难让民众相信其中没有水分。

无论中央彩票公益金还是地方彩票公益金，近些年在助残方面均有很大力度。《重庆市残疾人保障条例(草案)》提请重庆市三届人大常委会第二十五次会议审议。“草案”规定，福利彩票公益金本级留存部分按不低于10%、体育彩票公益金本级留存不低于5%的比例用于发展残疾人事业。

目前仅有少数县市的年度公示较为详细，能够分清楚公益金的具体使用情况。以苏州为例：2010年，苏州共销售福利彩票19.02亿元，筹集公益金5.47亿元，其中上缴中央、省级公益金32875.95万元，留存地方公益金21792.7万元；其中，市本级留存公益金8457.32万元，支出公益金5508.96万元。资助项目具体为：1.资助苏州福利总院筹建3000万元；2.资助全市民办护理院建设补贴492万元；3.资助市本级和7城区购置救灾应急专用车辆200万元；4.资助苏州市社会福利院购置医疗设备及孤儿护理救助170万元；5.资助全市老年人服务组织及老年人人身意外伤害保险129万元；6.资助张家港市新建社会福利中心100万元；7.资助苏州大学附属第一医院购置医疗设备及救护车90万元；8.资助工业园区乡镇日间照料中心项目70万元；9.资助苏州烈士陵园墓区残疾人无障碍通道建设60万元；10.资助困难群众应急救助项目50万元；11.资助安顺抗旱救灾项目50万元；12.资助苏州市精神病福利院购置医疗设备、康复器材50万元；13.资助沧浪区吴门桥社区服务中心50万元；14.资助沧浪区潼泾社区活动设施50万元；15.资助平江乐龄生活品质基地50万元；16.资助高新区阳山敬老院二期45万元；17.资助沧浪区老年公寓服务设施40万元；18.资助福彩爱心助学“11511”工程项目30万元；19.资助太仓市沙溪镇社会福利中心建设30万元；20.资助“民政文化进社区”项目30万元；21.资助高新区狮山敬老院30万元；22.资助通安镇华通社区老年活动中心30万元；23.资助沧浪亭社区日间托老所30万元；24.资助沧浪区滚绣坊社区活动设施30万元；25.资助平江区锦华社区市民活动中心30万元；26.资助平江观前街道福园敬老院30万元；27.资助金阊区石路街道社区服务中心30万元；28.资助金阊区留园街道老年活动设施30万元；29.资助金阊区曹杨社区综合活动用房30万元；30.资助金阊区白洋湾街道老年活动中心30万元；31.资助“福彩爱心敬老”活动、东山敬老院开业、横塘老年康复硬件改造等210.34万元；32.资助市老年运动会、姑苏老年网、老年大学开展活动等108.62万元；33.资助吴中金庭镇福彩爱心超市、城区贫困学生定向助学、福彩爱绿园慈善环保实践基地等104万元。

加强制度监管仍然不能松懈

财政部作为彩票的监督机构，应该加强对于公益金的管理，对于公益金的使用方向和原因也都应向社会有所交代。毕竟财政部是一个监管部门，需要加强自己的监管责任。

2006年之前，中国彩票公益金的分配使用由财政部监管调剂，有近10个部委参与公益金收入的分配，其中民政部、国家体育总局两部门占据公益金的50%，其他的一半由财政部向助学、残疾、环保、社保及2008年奥运会等八大领域分配，甚至教育、建设、西部开发等部委也提出要参与彩票收入的分配。2006年确定了新的公益金分配格局，中央与地方平分彩票公益金。公益金主要用于民政和体育以及专项公益事业，但是具体的使用情况并不明确。

有专家介绍，彩票公益金，作为公益性的收益，应该用于公益领域，不能与财政资金相混合，不能作为国家的财政收入。规定彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算，但由于还是由财政部组织分配，实际执行中与财政收入还是混淆不清的。

据了解，在美国，彩票的收入在除去固定的发行经费之后，剩余资金都是要用于社会福利事业的。而且国外有着清晰的公益金公布制度，因此，在公益金的使用方向上是很明确的。

发行彩票集资可以说是现代彩票的共同目的。各国、各地区的集资目的多种多样，社会福利、公共卫生、教育、体育、文化是主要目标。以合法形式、公平原则，重新分配社会的闲散资金，协调社会的矛盾和关系，使彩票具有了一种特殊的地位和价值，世界上五大洲100多个国家和地区发行彩票便是明证。因此，彩票制度的制定便有着显而易见的社会意义。

彩票之所以在全世界有如此旺盛的生命力，主要是能缓解各国政府财政压力，造福社会公益事业。此外，凡是彩票开展好的国家，无一例外的是制度完善、管理科学。

而关于世界未来彩票发展的趋势如何，各国彩票和经济专家都做过不少预测。他们认为，对于起步尚晚的彩票组织来说是完善制度和立法，扩大品种和规模；对发达的彩票国家来讲则是挖掘潜力，由一国彩票到多国彩票，由手工彩票到计算机联网彩票，由现金彩票到信用卡彩票，由出门购买到居家购买等等。但彩票不论如何发展，都应以信誉为本。建立在信誉之上的彩票才能有生命力，才能起到源于社会、用于社会的作用。

责任编辑/戴军