2010年,我国再次上演土地市场“盛宴”
2010年,在经历了“新国十条”和“国五条”等调控政策后,我国土地出让市场仍然热度不减。
中国房产信息集团披露,2010年全国土地成交金额前20名的城市土地出让金总和达到了1.24万亿,比2009年的9230亿元增加3155亿元,增幅约为34%。如果将城市范围扩大到前70位,那么,土地出让金的总和将达到1.7万亿。_
中原集团研究中心最新发布的《中原地产研究年刊2010》显示,2010年有关部门加大了土地供应力度,土地购置面积大幅增长,超过2007年峰值水平。仅2010年1-10月,全国土地购置面积约3.28万公顷,2009年同期约为2.41万公顷,2010年增幅超过3成。
中国指数研究院做出的最新统计显示,全国120个城市的土地出让金为18814.4亿元,同比增加50%。其中,出让金收入最高的前十座城市就占据了46.5%,达到8752.41亿元,增幅超过54%。北京、上海、大连三城市位列全国土地成交金额排行前三,已经进入“千亿俱乐部”,成交金额分别为1628亿、1530亿和1117亿元。
1月7日,国土资源部部长徐绍史在全国国土资源工作会议上正式披露,整个“十一五”期间,垒国共批准新增建设用地3300多万亩,土地出让收入达7万多亿元。仅2010年,全国的土地出让金收入就达到了2.7万亿,同比增幅70.4%,占整个“十一五”土地出让收入的38.6%。
这是一组难以想象的数字。按照财政部12月公布的数据,前11月全国的财政收入是7.6万亿,其中地方本级财政收入为3.65万亿元左右,预计全年我国的财政收入可以突破8万亿元,如果按8万亿元的保守估算,2.7亿元的地价款收入将占到全国财政收入的33.75%,将占据地方本级财政收入的一半以上。
同样的,按照国家统计局12月22日公布的数据,1-11月全国商品房销售额4.23万亿元,预计2010年全国商品房销售额可能突破5万亿元,达5.3万亿元。照此计算,2.7万亿的地价款也将在2010年全国的商品房销售总收入中占到一半以上的比值。
以上统计信息显示,在号称史上最严厉调控的2010年,政府的卖地收入有增无减已经是不争的事实。国土资源部部长徐绍史表示,“城市发展对土地的依赖有增无减,利益分配不合理,社会矛盾突出,土地出让制度亟待进一步改革完善。”
土地财政获利可观,地方政府深度依赖
“土地财政”是个俗称,一般是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。实际上,土地出让后,地方政府还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入,这些收入全部归地方支配。仅此两项就占到地方税收的近四成。在一些地方,“土地财政”成了名副其实的“第二财政”,有的甚至成了财政收入的主要来源。
附着在土地上的收入,还有名目繁多的税费。土地从征用、出让到规划建设等环节,土地管理、房产、财政、水利、交通、人防等部门,都会收取不菲的费用。
以土地作为抵押向银行贷款,地方政府还可获得可观的金融资本。地方政府手中的土地和政府信用是金融机构看好的优质抵押品。近年来,特别是在城市基础设施投融资上,地方政府获得的抵押贷款增长较快。据银监会统计,截N2009年末,地方政府融资平台贷款余额为7,38万亿元。而卖地收入是还贷的主要来源。
拍卖槌一落,少!则几亿元多圳几上亿元甚至过百亿元的收入就来了,七地整理一下,就能到银行换取人量贷款,哪个地方能拒绝这种“快钱”的诱惑?而要加大投资力度,做大GDP,彰显政绩,恐怕没有比围绕着十地做文章更短的路径了。正是认识到土地的资本和资产功能,越来越多的地方开始走上了以“经营土地”来“经营城市”、“经营发展”的道路。
“土地财政”造就了我国当前“征地一卖地一收税收费一抵押一再征地”的地方发展模式,这其中,地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。地方政府深度依赖“土地财政”式的发展模式,与经济结构有关、与改革体制有关、与政绩观念有关,它暴露出来的是一个系统性问题。怎样评价这种模式,最终的标准在于它是否符合人民群众的根本利益、长远利益。
隐忧重重,危机四伏,土地财政不可持续
那么,“土地财政”到底可不可取,能不能持续?答案是否定的。因为它在本质上是一种资源依托型的发展模式,缺乏科学技术与创新动力支撑,仅仪依靠倒卖地皮赚钱,带来的结果是助推地价、房价一轮轮疯狂增长,由此埋下经济泡洙、金融危机的种子,同时也危及社会民生的持续健康发展。
我们看到的事实是:2010年,在土地价格猛涨的同时,我国住宅价格随之突破重重调控政策,呈现水涨船高的总态势。从中国房产信息集团得到的最新数据显示,北京、上海、广州_、深圳四大一线城市2010年全年新建商品住宅价格同比普遍大涨,涨幅最小的是广州,达23%,涨幅最大的是北京,同比大涨42%,而房价最高的上海,全年均价已经达到22261元/平方米。一直以来,业界对高房价背后的推手众说纷纭,开发商、政府、炒房客甚至银行,都曾在高房价的指责中充当主角。但多家专业机构的信息分析以及1月7日国土部公布的统计数据有力地说明了,土地财政才是推高房价的“幕后推手”。城市发展对于土地财政的依赖,在2010年严厉的调控环境下已经表现得越来越突出,地方政府财政收入结构并没有得到根本的改变,这是2010年多轮房地产调控始终成效不大的深层次原因。与此同时,“土地财政”造成资金过度流向房地产领域,不利于优化经济结构、转变经济发展方式。从近几年情况看,房地产已成为“吸金场”,甚至一些生产服装、家电的大企业也纷纷转型做起了开发商。“这不是好现象,毕竟,土地的增值是虚拟的,没有哪个国家可以依靠房地产来实现国富民强。”有关专家分析指出。
在推高房价的同时,土地财政还隐藏着很大的金融风险。审计署最近公布的情况表明,审计调查的18个省、16个市和36个县,截至2009年底,政府性债务余额合计2.79万亿元。从债务余额与当年可用财力的比率看,有7个省、10个市和14个县超过100%,最高的达364.77%。专家分析指出,“这些贷款很大一部分依靠土地出让收入来偿还。当行情看涨、土地出手顺利时,政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款,一旦房价大幅下行,土地价值必定下降,薄薄的抵押合同书力量究竟有限,银行、财政所承担的风险显而易见。”之前,国际上爆发的亚洲金融危机、美国次贷危机等等都是前车之鉴,房地产抵押泡沫
达到一定程度就会引发金融危机。日前,美国分析师所预测的美国百座城市或在今年出现城市破产,与信贷债务及地产市场密切相关,而从我国土地财政的风险累积程度来看,这一风险也已日趋显露,不容忽视。
从社会、民生的角度看,土地财政也难以持续发展。在上游环节,为了获取较高收益,地方政府就要压低补偿标准征地,再通过拍卖等方式高价出让。几万元一亩征地,几百万甚至上亿元卖给开发商,征地与卖地之间的巨额利润,让不少地方以各种形式规避上级的规划管制、计划控制和审批管理,违规违法用地时有发生,农民“被”上楼现象频频上演,权益得不到有效保护,耕地保护也面临空前压力。据统计,由于土地拆迁引发的纠纷已经成为我国首要的社会矛盾,甚至有愈演愈烈的苗头,任其蔓延,将严重破坏我国经济社会的发展秩序。在下游环节,土地财政推高房地产价格,让中央政府的调控政策失灵,危及到百姓的安居乐业,危及到中国经济社会的健康发展。中央政府之所以要对房价进行调控,是因为房价已经远远超出了百姓的承受力,已经背离了健康发展的轨道。但面对地价的大幅上涨(地价涨幅远超房价涨幅),房地产价格显然很难降下来,相反只能推高房价,从而又进一步加剧大多数消费者的住房压力——房价不断上涨,就会导致住房不断向富裕家庭集中,大多数居民家庭获得住房的能力减弱、机会减少,幸福感自然会大幅下降。
不仅如此,土地财政还是地方政府背本趋末的表现,一些地方政府只顾眼前利益,而忽视长远利益。对于地方政府来说,卖地当然“来钱”最快。为了“来钱”,卖地也就成了地方政府的大事,至于办实业、发展地方经济,与土地财政相比,干眼前利益来说,显然难以满足“来钱”的愿望,因此也就不那么重要,甚至被忽视。这种重卖地。轻实业的做法,显然不利于地方经济的发展。毕竟一个城市的土地是有限的,一旦土地卖光了,地方财政也就失去了收入来源。而只有大力发展地方经济,办好实业,才能确保地方财政收入源源不断。因此,土地财政实际上是一种本末倒置的发展方式。如果地方政府继续按照目前的方式经营“土地财政”,那么,房价和政府负债(欠未来的债)就都很难得到控制,不仅社会稳定面临巨大考验,政府的公信力和诚信度也将面临严峻的考验。
综上,“土地财政”虽然为积累地方财富、发展地方公共事业提供了一定支撑,但将之放大到经济社会民生的整体链条上看,将之上升到地区发展的长远战略上看,显然它不是先进的发展模式、科学的发展模式,以及最有利于人民利益的发展模式,因此必须做出相应的改革与转变。
“十二五”期问,土地财政难题有望破解
日前,《人民日报》发表社论,认为地方政府“土地财政”不可持续。这是来自高层舆论的给力声音,观点非常明确,社会反响热烈,下一步的关键在于,如何转变地方政府的发展模式,规避“土地财政”带来的种种弊端。以下是一些主要论点。
首先,要加大财政体制改革力度,进一步规范中央和地方在财权与事权分配方面的关系,解决目前比较突出的中央出政策、地方出资金的问题,让中央与地方在事权的界定、财权的分配方面更加合理。从而,让地方政府不再过度依赖“土地财政”解决问题。
第二,耍进一步提高执政能力,规范地方政府的执政行为,解决地方只顾眼前、不顾长远,只讲政绩、不顾群众利益的问题,让地方真正树立正确的政绩观、发展观、利益观。从思想上消除“土地财政”的冲动。
第三,要加大金融体制改革力度,进一步规范银行的信贷行为,解决银行在信贷投放方面的短期行为和盲目意识,加强对银行信贷工作的监管力度,确保银行在信贷投放方面不再出现向地方政府融资平台、开发企业过度投放资金等现象。从而,有效消解地方政府运用“土地财政”的外在支持力。
第四,要加大房地产市场调控力度,在2011年出台更多可以对房地产市场、房价、开发商经营行为、地方政府“土地财政”行为有约束力的政策和手段,如土地收益必须30%以上用于建设保障房、50%以上用于偿还政府债务等,确保房地产调控取得实效。
在政策层面,去年年底出台的国民经济第十二个五年规划中,中央提出了财税体制改革的整体方向,其中明确指出了将“研究推进房地产税改革,逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当税政管理权限”。
从现今情况来看,房产税的改革试点将最有可能成为转变地方土地财政模式的突破口。专家表示,在现行的制度框架内,房产税是一个增加地方稳定财源的选择。不少国家也有“土地财政”,但不是靠卖地,而是靠征收不动产税来实现。在房屋持有环节征税,既能给政府带来稳定的财源,也能抑制住宅投机。据最新消息,重庆、上海成为我国房产税改革的首批城市,相关方案已经上报中央审批,预计今年“两会”后将会正式试点实施。
今年1月6日,国土资源部又正式下发了《深化国有建设用地有偿使用制度改革实施方案》(以下简称“方案”)。此“方案”被寄予的期望之一,也是改变地方政府依赖的卖地财政,改变地方政府推高地价带动房价的逻辑链条。
方案以调整土地出让方式的结构为核心,包括改革和完善“招拍挂”出让制度、规范和完善征地制度、建立城乡统一的建设用地市场等内容。其中,改革“招拍挂”制度,就是要解决当前土地出让当中,“价高者得”的情况比较多的问题。通过对于各地实行“招拍挂”制度进行法律评估和调研,得出改革和完善的办法。在2010年,北京市试水的土地出让“综合评标法”就备受国土资源部关注,已被作为“方案”的借鉴。
有关专家分析指出,地方政府对土地财政的依赖虽然短期内不可能完全扭转,但是这种路径依赖将被调整。调整的方向包括:调整土地财政的使用方向,加大民生支出,减少城市建设支持,减少城市摊大饼发展,减少高价卖地。此前,财政部曾发文要求地方政府将卖地收入纳入地方财政,实现收支两条线,但是很多地方政府并不交出“家底”。在此情况下,通过国土部门的地价监测,加上建设用地有偿使用制度的改革,来限制地方政府土地财政的规模和增长速度,也是土地财政转向的一个标志。
依此趋势,随着时间的推移,针对“土地财政”方面的改革举措、政策立法与试点地区会越来越多,我们相信,安居乐业在不久的将来会成为每个中国人的福祉。