公共政策问题确认中政府行为研究的前在预设

刘倩

摘要：公共政策问题确认是公共政策过程的逻辑起点。对作为重要政策主体的政府在这一环节中的作用和行为倾向进行研究是当下政策研究的一个热点。科学研究总离不开一定的理论前在预设，在现阶段，对公共政策问题确认中政府的行为进行研究应该建立在公共政策问题的稀缺性假设、代议制下委托人代理人之间的信息不对称假设、政府的“经济一道德人”假设三个基本的前在预设的基础上。

关键词：公共政策；公共政策问题；政府行为；前在预设

中图分类号：D693.09文献标识码：A文章编号：1009-9107(2011)01-0094-05

公共政策是政府和政党为处理公共事务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。在制度经济学家看来，公共政策是由公民们集体选出的代理人的活动，其目的是要造就一种秩序，这种秩序能使个人有很好的机会去获取他们所希冀的事物。公共政策的中心功能应当是支持和增强社会秩序和经济秩序。从这一角度讲，公共政策是社会发展过程中最基本的制度供给之一。目前，中国正处在传统的高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过渡时期。几乎所有重大改革措施都是通过公共政策的出台来推动。而政府是公共政策问题确认过程中的一个极为重要的因素，并且是关键性或决定性的因素。因此。近年来越来越多的学者从不同的角度对转型期公共政策问题确认中的政府行为进行了研究，并对其中存在的问题及其解决对策做出了有益的探讨。

然而，如同任何领域的科学研究一样，对政策问题确认中政府行为的研究应当遵循科学的方法论，否则就很难得出令人信服的结论。在这其中，最重要的就是对作为分析基础的理论前在预设的梳理。科学研究总离不开一定的理论前在预设，它们常常成为某个系统理论的逻辑支撑或逻辑起点，政策分析也不例外。笔者认为，对转型期公共政策问题确认中的政府行为进行分析，应该建立在三个基本的理论前在预设上。

一、公共政策问题的稀缺性假设

“稀缺性”一词来源于经济学，资源的稀缺性是经济学研究的一个基本前提假设。它认为人的欲望和由此引起的对物品和劳务的需要是无限多样、永无饱和之日的。另一方面，用来满足这些无限的需要的手段，也就是用来提供这些物品和劳务的生产资源是稀缺的。这里所说的生产资源的稀缺性，既不是指这种资源是不可再生产的或可以耗尽的，也与这种资源的绝对量的大小无关，而是指这样的事实，即在给定时期内，与需要相比较，其供给量是相对不足的。如果资源是无限的，生产什么、如何生产和为谁生产就不会成为问题。正是由于资源的稀缺性，节约才成为必要，才产生了研究如何使用有限的相对稀缺的生产资源来满足无限多样化需要的经济学，才产生了如何有效地配置和充分利用资源这个基本的经济学问题。所以，经济学家说：“没有稀缺性问题，也就没有经济学。经济学实际上就是研究具有稀缺性的资源如何达到最佳配置的问题。”

人类社会的现实客观地告诉我们，有着无限需要的人生活在一个资源稀缺的世界上，永远面对着纷争与不幸。资源不可能丰富到人人自由取用的程度，人们所能做的只是减轻不公和匮乏，缓和冲突，而不可能彻底消除它们。公共政策作为政治系统的输出物，是一种正式的制度安排，其基本功能在于及时有效地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行最优化的配置。公共政策是对社会资源和利益的权威性分配，其本质是社会利益关系的集中反映。而作为公共政策过程的起点一公共政策问题的确认实际上是一个利益表达与利益选择的过程。一个社会在一定时期内的利益表达可谓多矣，而真正能被政府选择并成为公共政策问题的利益表达则少之又少。公共政策问题是任何一项公共政策的逻辑起点，一个公共政策问题的确认标志着一项利益表达被政府选择，有了被落实的机会。利益表达的无限性与利益选择的有限性决定了公共政策问题的稀缺性。

人类的社会活动是在稀缺的环境中为了满足自身的需要而在人们的相互关系中展开的。相对于人类欲望的无限性而言，一定时期内公共政策问题的确认只能是一个既定的或有限的量，任何一个既定的量与无限性相比，总是不足的，由此公共政策问题便具有了稀缺性。正是公共政策问题的稀缺性这一事实引起了在公共政策问题的确认过程中谨慎地权衡比较各种利益表达并加以选择的必要性。

二、代议制下“委托人一代理人”之间的信息不对称假设

“代理问题”是当代西方经济学企业理论中的一个核心概念。它主要是指在企业的所有权与经营权分离的情况下，一家公司的所有者(也叫委托人，Principal)雇用职员，由经理们(也叫代理人，Agent)在属于股东的商务组织中负责日常经营。在这样的情况下，如果代理人得知，委托人对代理人的行为细节不很了解或保持着“理性的无知”，因而自己能采取机会主义行为而不受惩罚，那么代理人就会受诱惑而机会主义地行事。如果委托人要想发现代理人实际上在干什么，就需耗费很高的监督成本(信息不对称)。可以说，每当人们按他人要求行动(我们称后者为委托人)且代理人比委托人更了解运营情况(信息不对称)时，就会产生委托一代理问题。这时，代理人有可能按自己的利益行事并忽略委托人的利益(偷懒、机会主义行为)。

现代西方代议制理论认为，权力，特别是行政权力从其本源看，是一种“天然”的“公共财产”一人民所有。政府的行政权力来源于人民的授权、为人民服务并受人民的监督。人民主权的原则决定了人民作为“政治委托人”的角色，国家机关及其工作人员因受人民的委托而被视为“政治代理人”直接行使公共权力。可见，从本来意义上讲，政治代理人根本性地从属于政治委托人的意志，因为委托人才是公共权力的真正来源。政治委托人的意愿和偏好理应决定着公共产品的数量、种类和规模水平，政治代理人只是根据社会的需求，遵循政治委托人的意志进行社会管理、提供公共服务。然而事实上，政治委托人与政治代理人之间的这种关系往往被颠倒过来了。正如达尔所说：“一个懂得如何最大限度利用其资源的领导者与其说是他人的代理人，不如说他人是他的代理人。”

随着科学技术的迅猛发展，专业分工的日益精致，社会事务的日趋复杂，社会信息总量暴增。人们必须吸收大量的信息才能满足自身关注和参与不断扩大的经济活动、政治活动、社会活动的需要。一系列问题由此产生：首先是收集信息的代价问题。可以说，信息量越大，收集足够的信息的代价就越高。因为“信息虽然越来越多，但绝不能认为信息是安全的。恰恰相反，信息越多越不完全。”其次是人们吸收信息的能力问题。人们可以吸收的信息量是有限度的。按照乔治·米勒的计算，一个人一次可以加工的信息量域值是7+/-2。受此限制，个体能获得的知识和信息与整个社会信息总量的倍增呈现出反比例的关系。社会知识越多，信息越丰富，个体所

得到的份额就越小。最后是关于信息的处理能力问题。信息变得越来越技术化、专业化，也就越来越神秘莫测与难解。譬如，不掌握有关菲利普曲线的交叉、货币政策与财政政策之间的相互关系等方面的知识，就难以对有关失业和通货膨胀的政策做出正确的评价。可以说，就有关政治代理人的能力、素质及其工作努力程度和政治与行政的专业技术、所面临的客观情势等方面的知识和信息而言，政治委托人似乎总处于劣势地位，也就是说，政治代理人拥有其委托人所不拥有的“私人信息”，二者之间存在着信息不对称关系。正如有人感慨的那样：“与官僚对我们的影响愈来愈大相比，我们对他们的了解却越来越少。

三、“经济人”与“道德人”的统一——政府的行为动机假设

所谓政府行为，是指政府以及政府公职人员利用公共权力，发挥政府公共管理职能，同外界环境互相作用，在对社会公共事务进行管理的过程中所形成的行为。这个概念包含有四层含义：第一，政府行为是利用公共权力的行为，它具有普遍性和强制性的特点。第二，政府行为是以政府职能为出发点，政府职能是政府行为的逻辑起点。两者脱离可能会造成政府行为失范。第三，政府行为同外界环境密切相关，从行政生态学的角度看，政府行为的目的是为了达到行政系统与政治环境、经济环境、文化环境之间能量的交流与平衡。第四，政府行为的指向是社会公共事务，也即为满足社会的需求而提供的服务。关于政府行为的动机，中西方有不同的认识。

(一)求义——传统儒家的“道德人”理念

儒家的“道德人”理念体现在其义利观中。义利关系是中国传统思想文化体系中占据至关重要地位的问题。焦国成先生认为，古代“思想家们所讨论的义利之辨，在内涵上仅仅是指伦理道德标准与个人利益之间的关系。当思想家们所说的利是指公众之利、天下之利的时候，实际上说的是‘义本身的内涵，而非指与‘义相对的‘利。凡与义相对的利，皆指个人之利。”回答道德本质的意义是中国古代义利观首先解决的根本问题。

在道德本质上，中国古代义利观鲜明坚持了道义主体论，充分肯定了义的最高决定原则。其逻辑表述分为如下层次：第一，义为利之本。《左传》就明确指出：“义，利之本也”(昭公十年)。孔子进步强调：“君子义以为质”(《论语·卫灵公》)，“君子义以为上”(《论语·阳货》)。孟子从行为与结果的关系角度论证了义的意义，他说：“大人者，言不必信，行不必果，惟义所在”(《孟子·离娄下》)。朱熹则通过天理来论证义的内在价值，他说：“义者，天理之所宜”(《论语集注·里仁》)。如此，儒家实际上是“将义(当然之则)理解为一种无条件的道德命令，并把履行道德规范(行义)本身当作行为的目的。”义就成为一种内在的、超然的和普遍的道德规定，具有至高无上的道德权威。第二，义重利轻。孔子再三强调：面对利应“义然后取”，“见利思义”(《论语·宪问》)，“见得思义”(《论语·季氏》)。《孟子》也说：“义，人路也”(《告子上》)，“义，人之正路也”(《离娄上》)。在义利关系的先后次序选择上，义先利后是基本的价值意向，利只有按照义的规定要求去获取才有实际意义。第三，义以建利。义成为建构合理的利益价值体系的标准，有了根本性的义的存在，就为健全利的意义提供了保证。儒家先哲们一再强调：“义以建利”(《左传》成公十六年)、“义以生利”(《左传》元年)、“义所以生利也”(《国语·周语中》)。强调义的意义就是为了使人们能够更好地获得利，更好地获得基本生活需求的满足，从而使人们本有的利的欲求能够在协调的关系中达到整体的平衡。第四，义利统一。儒家义利观的逻辑终结是义利的高度统一。传统儒家义利统一思想主要从两个层面加以展开：一是“以义为利”(《河南程氏遗书》卷十六)。他们认为，“利者，义之和也”(《左传》襄公九年，《周易·乾·文言》)，所以“利便是义之和处”(《朱子语类》卷六十八)。义体现的是天理道义，是理想道德的总括，故和就是其内在的本质规定性，于是也就必然形成“利生于和，而和又出于义，所以利生于义”的逻辑结论。既然义可以产生利，那么回归到现实生活世界，只要追求义也便代表着对利的追求。二是利在义中。儒家先哲们所言的义利对立关系，其利是指一己之利。他们看到私利的无限扩张和膨胀给社会生活的稳定发展带来的严重危害，因此从理想道德建设的维度来协调利与义的矛盾，进而肯定义利的内在统一性，守义(道德)已经包涵了必然获得的利益要求。

儒家尚义兼利、以义为重的“道德人”说教其对象不只限于社会一般民众，政治统治集团更是其希冀调适的对象。儒家崇尚仁政，认为治国安邦应“以仁义为先，而不以功利为急”(《朱文公集》卷七十五，《送张仲隆序》)。孟子也说：“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼，天下可运于掌”(《孟子·梁惠王上》)。

可以说，自先秦开启的，以后又历经历朝历代统治阶级不断强化的“道德人”理念在中国占据着极其重要的地位，在这理念的影响下，长期以来，对我国政府行为的分析一直便以“道德人”假设为前提。“道德人”假设认为，政府公职人员具有崇高的道德品格，是人民的公仆，是大公无私的楷模，他们无私地追求公共利益，把公共利益最大化看成自身的政策目标，而不考虑自己的得失。由于中国共产党领导下的人民政府其根本宗旨是全心全意为人民服务，人民利益高于一切，“道德人”假设便由此出发，对政府公职人员予以高度的道德信任，将权力运作的理性寄托于掌权者的道德品格。政府被假定为没有自己独立的利益，并能够自觉地从整个社会福利出发，调节经济系统的运行机制的国家行政机关。

(二)求利——西方公共选择理论关于政府的“理性经济人”假设

公共选择是一种对政治的看法，它是在把经济学的工具和方法扩大应用于集体的或非市场的决策过程中产生的。公共选择理论的基本假设是“理性经济人”，这种理性经济人具有两大特征：一是自利性，即这种人在经济活动中以自身利益最大化为目标，不断根据市场各种信号的变化，及时做出恰当的行为决策，以期获得最大的经济收益。这种经济人考虑的出发点首先是自我利益边界的不被侵害，或成本小于收益的利益增进。二是理智性，这种人能够获取关于所处环境的相当完备的知识，并具有很强的计算技能和较为稳定的偏好，能够运用成本收益分析方法计算出自身利益与社会利益、眼前利益与长远利益的损益和盈亏关系。

从“理性经济人”假设出发，公共选择理论认为，国家和政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到的那样“有效”。政府一旦形成，就会有自己的利益，也会追求自身利益的最大化。尽管行政官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但他们同样是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者，他

们行为的动机中包含了自利的目的。由于公共部门机制并不能以盈利为目的，公共部门及其人员常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身经济利益，这就使他们的自利动机受到了限制，从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益，这就导致了“政府失败”具体表现为政府政策与政府工作机构的低效率。

(三)“道德人”与“经济人”的统一——政府行为动机假设

心理学家马斯洛在其需要层次理论中将人的需要分为生存的需要、安全的需要、爱和归属的需要、尊重的需要和自我实现的需要等五个层面。从这一角度讲，政府公职人员的需求并不是单一的，而是多角度、多层次的，同时，公职人员的需求还会因个体的不同而呈现出差异性、求物质利益的满足、求政治名望和社会地位、求职位晋升，或单纯的追求一种为公众服务的理想，等等。因此无论是“道德人”假设还是“经济人”假设单凭一己之力都无法对公职人员的行为做出合理、恰当的解释。“道德人”假设强调的是主体的社会道德与社会责任，但它忽视了我国当前要建立的社会主义市场经济是以人为核心的，几乎市场经济的人便会有着独立利益并总是有着为自己利益而行为的冲动，因而无法解释个人自利现象出现的原因。而公共选择理论套用经济学中的“理性经济人”假设对政府行为动机做出的解释至少是片面的，它可以解释在政治生活中政府为什么会按自我利益行事，但它抹杀掉了现实中的个人回避个人利益，服从社会规则，选择某种群体利益的内在冲动，因而无法解释对自我利益的计较并不构成动机因素的那些行为。

通过以上分析可以看出，政府的欲望或行为的动机是多维的，或者说是多角度的。求“义”与求“利”是人性中两个不同的侧面，因此“道德人”假设与“经济人”假设也就是政府行为动机假设的两个侧面，它们是不可分割的同体联姻的整体。现实中的政府既不是纯粹意义上的经济人，也不是纯粹意义上的道德人，而是二者的统一体。政府行为的理性运作离不开经济驱动和利益抑制的相对平衡，而经济人的自我利益驱动和道德人的自我约束能力是维持这一平衡不可缺少的两个方面。正如哈特所指出的那样：“如果说人不是恶魔的话，人也并不是天使，他们是处于这两个极端之间的中间者。”一方面，“经济人”假设更能深刻地揭示出政府行为背后的动机是什么，它构成了政府行为的利益机制。另一方面，“道德人”假设告诉我们政府在公共管理过程中应负的责任与道义，它是对政府行为动机的一种约束，因此构成了政府行为的责任机制。只有把利益机制与责任机制相结合才能更好地从规范和实证的角度去理解政府。

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