安泽县城乡建设用地结构与布局优化研究

刘秀红 薛龙义

(山西师范大学城市与环境科学学院)

当前，随着城镇规模的不断扩大和第二、第三产业的飞速发展，安泽县建设用地的供需矛盾日益突出，大量农民虽进入城镇谋生定居，却依然保留其农村宅基地，造成土地资源的紧张。有限的土地面积，无限的建设用地需求，两者的不协调必将成为制约经济发展的主要“瓶颈”。优化城乡用地结构和布局的目标是:“建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理”，这不仅是统筹城乡发展的客观需要，节约和集约利用土地资源的重要途径，也是全面落实科学发展观的必然要求，更是解决安泽县用地矛盾的必然选择。

1 研究区概况

安泽县位于临汾市东部，太岳山东南麓，东与屯留县为邻，西与古县、浮山接壤，北与沁源交界，南与沁水毗邻，总土地面积1959.90 km2。全县辖4镇3乡，104个行政村，803个自然村，县政府所在地为府城镇。2008年末全县总人口8.25万人，其中农村人口6.44万人，占78.06%。

改革开放以来，全县经济实力大增。2008年与1978年相比，地区生产总值达25.61亿元，提高152倍;财政收入由62万元增长至3.7亿元，翻了近599番;人均地区生产总值从1248元增到31856元;农民人均纯收入由67元增加到3636元。

全县的产业结构日趋合理。1978－2000年呈“一二三”结构;2000－2008年呈“二三一”结构，虽然第二产业仍占很大的比重，但所占比重逐年增加的趋势变缓，第三产业比重逐渐增加。城镇化水平也稳步提高，由1978年6.68%提高到2008年的30.51%，根据国际上工业化程度的衡量标准，正处于城镇化发展的初级向中级过渡阶段。全县目前正在依托“地上绿色、地下黑色、荀乡古色、太岳红色”的四大资源，朝着“山区经济强县、全国生态名县、文化品牌大县”这一目标不断发展。

2 城乡建设用地结构与动态变化分析

2.1 结构与布局现状

根据安泽县2008年土地利用数据，全县建设用地总面积2734.83 hm2，占1.40%，其中城乡建设用地2100.69 hm2，占建设用地76.81%，占土地总面积1.07%。城乡建设用地内部结构中，城镇用地300.40 hm2，占 14.30%;农村居民点用地1645.46 hm2，占 78.33%;工矿用地 154.83 hm2，占7.37%。很明显，城乡建设用地结构中以农村居民点用地为主，所占比例达3/4以上，而建制镇用地和工矿用地两项之和所占比例为21.67%。

城镇用地主要分布在府城镇、和川镇、冀氏镇、唐城镇，其中府城镇分布面积最大;农村居民点用地占该地类比重较大的是府城镇、唐城镇、和川镇、冀氏镇，分别为22.57%、15.38%、14.06%、13.12%，共计占全县该地类的65.13%;工矿用地占该地类比重最大的是唐城镇，为74.34%，其次是冀氏镇、府城镇，分别占了14.16%、8.06%(见表1)。

表1 2008年各乡镇城乡建设用地比重表

而就人均情况来看，全县唐城镇人均城镇用地最多，为122.26 m2;其次为冀氏镇，21.05 m2。人均农村居民点用地较多的是良马乡、杜村乡、唐城镇、马壁乡，人均工矿用地最多的是4个建制镇(见表2)。

表2 安泽县分乡镇人均用地情况表 单位:m2

2.2 动态变化分析

从图1可以看出，2002－2008年，城乡建设用地总量的变化趋势与人均城乡建设用地面积变化趋势基本一致。而从内部结构来看，2008年城镇用地、农村居民点用地、工矿用地在城乡建设用地总面积中所占的比重分别为14.30%、78.33%、7.33%，与2002年末相比，城镇用地的比重上升了6.57个百分点，农村居民点用地的比重下降8.39个百分点，工矿用地的比重上升了31.10个百分点。由此可见，随着城镇化的快速推进，安泽县工矿用地和城镇用地增长较快。农村居民点用地比重有所下降，但降幅不是很大，原因之一是部分农村土地整理缺乏资金保证，很难推动;另一原因是由于缺乏政策保证，进入城镇就业的农民并没有真正实现从农民到城镇居民的转变，原有宅基地仍保留着(见表3)。

图1 2002－2008年安泽县城乡建设用地与人均城乡建设用地面积变化

表3 2002－2008年安泽县城乡建设用地构成变化表

3 结构与布局存在的问题

3.1 人均建设用地严重超标

根据GB50188－2007《镇规划标准》中人均建设用地标准最高上限为140 m2，根据前文分析结果，全县各乡镇人均建设用地均超过这一标准，其中马壁乡人均建设用地最高为630.54 m2，其次为和川镇464.44 m2，府城镇最低为200.19 m2，人均占地严重超标，使得土地资源浪费严重。

3.2 农村居民点用地不合理

3.2.1 土地利用集约化水平低

2008年全县平均每个村的建设用地面积为3.41 hm2，人均农村居民点面积为255.51 m2，远远高于临汾市人均水平178.28 m2。

全县农村居民点布局散乱混杂，不利于基础设施的建设与完善，集约水平有待提高。全县的803个自然村中，10口人以下的自然村有143个，10－50口人的自然村有137个，50－100口人的自然村有264个，100－200口人的自然村94个，200口人以上的有165个，分别占自然村总数的17.81%、17.06%、32.88%、11.71%和20.55%。

3.2.2 宅基地占地面积大

宅基地是安泽县农村居民点用地的最主要组成部分，也是直接影响人均城乡建设用地面积的重要因素。户均宅基地超标现象严重。按国家最高标准的上限150 m2/户计，全县共有18983户，宅基地超标的有14569户，占76.75%。全县各乡镇户均宅基地面积均超出了上限标准，其中，府城镇3504户，和川镇2572户，冀氏镇2415户，唐城镇1668户，杜村乡1496户，良马乡1096户，马壁乡1818户，分别占全县超标户数的 24.05%、17.65%、16.58%、11.45%、10.27%、7.52%和12.48%。

4 结构与布局优化方案

4.1 城镇布局优化

4.1.1 县城组团发展

府城镇是县城所在地，是安泽县政治、经济、文化、旅游中心，又处于309国道和326省道线上，具有一定经济基础和交通优势，城镇规模可考虑3.0－4.0万人。

居住用地采取大分散、小集中的布局方式，在各组团相对均衡布置。神南组团的河湾地段、城中组团的文体广场西北侧、城南组团的滨河大道外围一带，规划为一类居住用地，人口规模控制在100－200人/hm2。其他成片居住用地规划为二类居住用地，容积率控制在1.0－1.6之间，人口密度控制在300－450人/hm2。居住用地宜选择在环境条件较好的区位，满足采光、通风的要求，绿地率旧区改造应达到30%以上，新区开发应控制在40%以上。

商业金融用地在县城内建立“县级——居住小区级”构成的两级商业服务网点。规划片区级商业中心三个，分别位于高壁组团、神南组团和城南组团，以建设与居民生活关系较大的小型超市为龙头，集中统一规划居住小区配套商业服务设施。

工业用地考虑到县城用地规模较小，环境质量较高，故将工业用地布置在县城北侧，依托目前已经初步形成的农副产品加工园区，形成规模化、集群化的农副产品生产基地。大型工业项目仍布局于县城外围的乡镇，形成县城外围生产为主，县城内部生活为主的格局。

行政办公用地保留现有格局，并将部分行政办公用地延伸到滨河大道西侧，县级行政办公设施主要位于府后街、泽明中路、泽明南路及滨河大道。

4.1.2 大力发展中心镇

唐城镇、冀氏镇分别作为重点镇。唐城镇是县域北部工业重镇，以煤焦工业和生产服务为主，随着企业改制及棚户区改造，可发展为县级北部工矿型中心城镇，人口规模控制在1.3－1.5万人。冀氏镇是省道326线上中南部中心区段，地理位置优越，且是交通结点，可发展成中南部城镇的中心，规划规模为1.5－2.0万人。

4.1.3 积极发展一般建制镇

一般建制镇是当地的政治、经济、文化中心，是联系城镇和农村的纽带。发展一般建制镇对发展农村经济文化，吸收农村剩余劳动力，举办工农联合企业等都有积极作用，有利于推动城乡一体化发展。和川镇作为一般建制镇继续建设，充实其经济实力，增强其城镇地位和作用。另外，增加具有旅游和农业产业优势的良马乡作为一般建制镇发展建设，规模为0.5－1.0万人。

4.1.4 协调发展一批集镇

随着中心城镇和一般建制镇的发展，会辐射和促进其周边一些乡村的发展。将具有一定条件的杜村乡和马壁乡作为一般农村集镇发展，城镇规模发展到0.4万人左右。

通过以上规模设想，到2020年，安泽县将发展成中心镇1个，重点镇2个，一般建制镇2个，集镇2个，构成县域城镇体系结构网络。

4.2 农村居民点布局优化

按照建设中心村、减少自然村、撤并零星居民点的原则，进行农村居民点布局调整，实现农村居住向社区集中。新增农村居民点建设用地，应尽可能利用未利用地和居民点内部闲置地。规划期内，安泽县选择50个中心村进行建设，逐步带动农村居民点向集中、规范化方向发展。中心村的选择主要考虑以下原则:①现有基础设施较为完备;② 乡镇的经济条件较好;③交通便利;④ 建设少占用耕地。其他现有村庄不再安排农村居民点建设用地指标，逐渐控制其建设规模，促进零星自然村消亡。

4.3 工业用地布局优化

安泽县现状工业分布较为分散，不利于土地资源的节约、集约利用和企业的长足发展。考虑到工业发展趋势要求在布局上相对集中，有关联的企业互相协作，形成产业链条，在中心城区以外地区不再规划发展集中的工业园区，各建制镇可以适当发展农产品加工业和无污染的资源加工和手工业。因此，为了提高土地利用效率和企业效益，安泽县的主要企业以及新上项目要尽量在工业园区内建设。所以，对安泽县的工业用地在考虑到:①尽量不占用耕地;②交通较为方便;③尽可能依托原有工矿企业;④与居民点分离，减少环境污染带来的影响。在这些原则的基础上，采取“紧凑集中”布局，尽量向已有的工业园区集中。安泽电厂、安泽南煤矿、永鑫焦化尽量避开居民点，向冀氏煤电油循环工业园区集中。唐城镇内的各类独立工矿用地，向唐城煤焦化工业园区集中。

5 城乡建设用地优化对策

5.1 强化土地规划的龙头作用

土地利用总体规划对调整优化建设用地结构与布局起着关键作用。土地利用总体规划一经批准，即成为用途管制及新增建设用地的依据，必须严格执行。因此，必须科学合理地进行新一轮土地利用规划工作，强化土地规划的龙头作用。对安泽县经济、社会发展情况做出准确的预测，在临汾市下达的建设用地指标的基础上，对城镇建设用地及工矿、交通、能源等非农建设用地制定合理的政策和方法，引导其采用高度集约化的利用方式，最大限度地节约用地，少占耕地。

5.2 实现城乡建设用地增减相挂钩

在遵循因地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步实施原则的基础上，制定建立安泽县挂钩周转指标管理台账，在开发整理225个项目区备选库中择优确定试点项目区99个，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。在225个整理项目中，共计整理出农村居民点占地面积177.28 hm2，涉及254个图班及251个自然村。在执行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策时，就可以使安泽县的城镇建设用地指标增加177.28 hm2，部分解决安泽县经济发展对建设用地指标的需求。

5.3 加强农村居民点管理

5.3.1 农村居民点社区化

在经济水平较高的城郊结合部，有较强农村城镇化趋势的乡镇所在地杜村，应将农村居民点用地整理规划纳入城镇规划体系，发展边缘型“城中村”，积极提倡引导农民建设公寓式楼房，改善和提高居民生活条件和居住环境，由此降低人均用地标准，达到节约、集约利用土地的目的。

5.3.2 迁村并点建设中心村

全县农村居民点规模小(10口人以下)的村庄有143个，使得村庄基础设施配套难度增加，管理不便，土地资源浪费，制约了这些村庄的进一步发展。对于这样的村庄初步规划采取一次性整体搬迁或分期逐步搬迁的策略进行迁并，采取就近原则，合并到中心村或行政村，并对其进行复垦还耕。杜村乡北矛村、曹家庄、毛儿滩、后湾居民点整理项目就是这种迁村并点建设中心村的最好形式。预计全县实施迁并的村庄共284个，其中近期迁并以10口人以下的自然村为主，远期迁并10－50口人的自然村。

5.3.3 加强宅基地管理与使用权流转

在宅基地管理中，必须按照法律的规定对超标准的宅基地进行调整。为此，必须对宅基地超标准的现状进行实事求是的分析研究，区别情况妥善处理:针对建新不拆旧、违法超占现象的采取无偿拆除建筑物退出宅基地的措施;针对人口变化、遗产继承的宅基地，则采取给予适当的经济补偿的措施。此外，还可以采取宅基地置换方式进行整理，主要针对两种情况:一是进城(镇)人口的宅基地置换;二是宅基地整理后腾出的土地置换折抵建设用地指标。可以通过两种方式解决:一是由村集体统一收购;二是经过评估或按基准地价向原宅基地使用者颁发《宅基地权益证书》，凭该证书可以在县域范围内置换到一定面积的国有土地使用权，也可以交给政府土地储备中心收储，最后达到城乡土地资源的合理配置和集约利用。宅基地使用权流转是人居迁转的必要条件。宅基地使用权流转不起来，会把农民紧紧束缚在农村，使城乡二元结构依然泾渭分明。宅基地是农民投融资的大件财产，加强宅基地使用权的流转，可以拓宽农民融资渠道，缩小城乡差距。

5.4 加强土地利用动态监测

加强土地利用变更调查，主要是地类的变化、图班的变化、权属的变迁等，对这些情况进行详细分析，并做好统计核实。除此以外，还可利用遥感技术手段，对土地资源和土地利用情况实施宏观动态监测，及时发现土地利用发生的变化，特别是建设用地规模的扩展和耕地的变化，并做出相应的分析，严格进行执法，从而保持土地利用有关数据的现实性，保证信息能不断得到更新，为宏观研究提供依据。

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