商洛市水能资源开发管理存在的问题及对策

刘 文 程娅莉

（1.商洛市水利水电工程管理站 陕西 商洛 726000）（2.商洛市水土保持工作站 陕西 商洛 726000）

1 商洛市水能资源现状

商洛市水资源总量为57亿m3，人均2400m3，低于全国平均水平。全市水能资源理论蕴藏量80万kW，可开发量30万kW。长江流域可开发量20.5万kW，黄河流域可开发量9.5万kW，分别占总量的83.3%和16.7%。目前已开发81处，装机容量约4万kW，正在开发建设4处，装机容量约6.5万kW。

2 水能资源管理存在的突出问题

（1）在水能与水电的认识上存在偏差。

水资源包含水量、水能、水质、水域四个方面，本质内容为水量和水能。水能是水资源的组成部分，属于自然资源，应属于一次能源。水电是人们通过工程措施将水能资源转化为电力即水电，应属于二次能源。当前社会上甚至少数水利部门都存在着“水能即水电”的认识误区，分不清水能和水电的差异，导致形成只管“水”不管“水电”的思想观念，对水能资源管理不够重视。这种认识上的偏差，以及由此导致管理上的缺位，已经在水能资源的规划、开发、建设、运行管理等方面造成了较多负面影响。

（2）水能资源管理体制不顺和权属不清。

2002年陕西省政府机构改革时，将水电建设的政府职能划给经贸部门。2006年，省编办明确了省发改委、水利厅等部门职能，水能和水电建设管理职能划归水利厅，理顺了职能关系，市县却直到2010年机构改革时，才将水电建设管理的政府职能重新划归水利部门。由于管理职能和机构不清，致使水能资源管理职能含混不清，管理工作无法到位。《水法》明确规定水能资源属国家所有，但由于缺少统一明确的监管主体，有些单位和部门，甚至有的乡、村组织都认为自己有支配、处置水能资源的权力，造成水能资源开发管理上的随意性。例如，洛南县李河水电站开发权就被石坡镇政府擅自出让。

（3）缺少统一的水能资源开发权转让政策。

水能资源的开发权、出让权没有明确，也没有出台相关政策。各县区按照自己的理解不断摸索。投资者也往往鱼龙混杂，甚至为了招商引资，往往无偿将开发权出让并以优厚的政策待遇相吸引，加之对投资者资信程度难以准确考证，使得一些开发条件优越的工程反而成为了烂尾工程，难以尽快发挥效益，如腰坪水电站。甚至有的纯粹是跑马圈河、霸占资源，造成资源浪费和投资成本的增加。

（4）水能资源管理制度尚不健全。

国家已出台涉水的法律法规中很少提及水能资源，也没有一部专门规范水能资源开发利用和管理的法律法规，更缺乏对水能资源管理的有关规定。目前管理的依据是水利部《关于加强农村水电建设管理的意见》以及省级配套实施意见。项目在立项、审批、工程安全、质量管理及工程验收等一系列问题的监管存在困难。

（5）水能资源开发与农民利益脱钩。

建成的水电站只发不供，单纯进行商品电输出，与中央把农村水电作为“农民增收效果更显著”的重要途径不协调。主要体现：一是与当地农民的利益脱节。农民不能从小水电开发中得到直接的好处，既不能分享经济收益，又用不上廉价电。水电站发电量以0.3元/kW·h的上网电价卖给大电网，当地农民却以0.5元/kW·h的价格从大电网买回，农业生产用电则电价更高。二是与生态保护和工程建设脱节。有的小水电开发无序破坏农民周边生态环境外，当地农民生活燃料仍然靠烧柴，生态很难改善。三是防洪、安全管理隐患突出，给当地群众生命财产安全带来一定威胁。

（6）装机特别小的水电站项目前期工作管理难。

当前5万kW以下的小水电站执行统一的管理制度，但是对于规模特小的水电站前期程序显得过于复杂。比如500kW以下的水电站前期工作如水保、水资源论证、防洪评价等要不要按照规定去做,如果要做，怎么做等，这些都是基层工作中很难处理的问题。

（7）开发者生态意识薄弱。

项目业主由于急功近利的思想，对生态工作未给予应有的重视，不愿意采取相应的生态保护、补偿措施。部分水能资源开发工程编制了水土流失防治措施，但由于生态治理不直接产生经济效益，并未将水土保持方案付诸实施。有些施工现场甚至在主汛期，仍然将工程弃渣随意堆放在河道，料场开采后没有任何防护措施，开挖边坡没有整治，开挖河道没有平整，不仅影响河道行洪而且极易造成严重的水土流失。

3 加强和规范水能资源管理的有效措施

（1）加强宣传，提高人们的认识。

《水法》、《水土保持法》和《防洪法》等法律都是都涉及水能资源管理方面的内容，水行政主管部门是这些涉水法律的执法主体。按照水资源统一管理的思路和现行的管理体制，不包含水能资源管理的水资源管理是不完整的，水能资源管理必须纳入水资源的范畴统一管理。通过加强这些法律的宣传，逐步提高人们对水行政主管部门依法管理水能资源的认识。

（2）明确水能资源管理的内容。

一是水能规划管理。开发利用水能资源必须按照规划进行，不符合规划的水能资源开发利用项目，不得审批或者核准，任何单位和个人不得开发。二是水电站工程建设过程管理。水能资源开发利用必须按照基本建设程序办理审批或核准手续，明确必须履行初步设计审批手续，工程竣工后由水行政主管部门会同有关部门组织验收，未经验收的项目不得投入使用。三是运行安全监管。负责对水能资源开发利用项目建设和安全生产情况的监督检查，水能资源开发利用项目的经营者必须服从水资源的统一配置，保证上下游、左右岸生活、生产、生态基本用水流量和用水安全，服从防汛抗旱统一指挥。

（3）积极推行水能资源有偿配置。

开发利用水能资源应当依法取得开发利用权。水能资源有偿使用，体现了水能资源的国家所有权，也是资源水务的体现，更是资源水务可持续发展的必然要求。洛南县李河电站就是先例，成功推行了水能资源有偿使用。

（4）加强水能开发规划管理。

按照科学发展观的要求，编制和修订农村水能资源开发规划。河流水能资源开发规划是水能资源开发利用的基本依据。要根据流域和区域综合规划，统筹协调好发电与防洪、供水、灌溉、生态和环境保护等的关系，完成河流水能资源开发规划编制或修订工作，科学合理确定开发程度和开发方案。

（5）加强统一执法。

在为项目做好服务的基础上，加强统一执法，理顺水行政主管部门内部对水能资源管理的关系。内部在执法管理上要统一，水资源管理、防洪管理、水保治理、质量与安全监督等涉及水能资源管理的工作不能各自为政，要形成合力，统一执法，形成良好的建设环境。水行政主管部门内部应整合行政资源，理顺管理关系，形成对水能资源统一、规范、可操作的有效管理机制。

（6）明确监管职能，理顺管理体制。

对于《水法》、《可再生能源法》等国家法律或者地方性法规中有关水资源管理的规定，政府依法将职能赋予水行政主管部门，通过编委将政府职能划分予以明确。水行政主管部门行使水能资源管理充分的法律依据，目前主要缺乏的是行政依据。从政府管理的角度看，应该明确水行政主管部门以下六大监管职能，即规划职能、监管职能、审批职能、安全监管职能、资产监管职能、行政罚款及行政强制等，并按照分级管理的原则，确定各级水行政主管部门水能资源管理的范围和权限，明确主要管理内容。

（7）加大与相关部门协调。

水能资源开发建设管理是一项系统工程，各职能部门按照法定分工，各司其职，发挥积极作用。按照有关法律法规的规定，水行政主管部门在水能资源管理上承担着十分重要的职责，要完成如此艰巨的管理任务，离不开其他相关职能部门的密切配合。水利部门通过加强与这些部门的协作，可以进一步促进水能资源管理，提高管理效果，也可以创造一个良好的外部环境。如在“四无”水电站清理整顿过程中，加强与工商、发改委、安监局、电力、环保等部门协调，凡是属于“四无”电站的齐抓共管，形成工作合力，加大管理力度，提高管理效果。

4 结语

通过理顺管理体制，明确管理职责，明确监管部门，建立职责清晰、权责分明、协调有序、监督有力的水能资源管理体制，真正实现水能资源统一管理，促进水能资源科学合理开发，提高水能资源利用效率，为实现增效减排目标做出水电应有的贡献。陕西水利