浅谈玛纳斯河水土保持管理现状及对策

杨扣锁

(新疆水利厅玛纳斯河流域管理处;新疆石河子 832000)

《水土保持法》是一部有关自然资源保护方面的法律,自颁布实施以来,我国的水土保持法制化建设有了长足的发展,玛纳斯河在水土流失治理、水土保持行政执法等各方面取得了显著的成效。但是,随着十几年执法活动和经济的快速发展,水保执法难、难管理的现象仍普遍存在,一些深层次的矛盾日益显现,制约了水土保持行政执法的落实。特简述如下。

1 当前水土保持监督管理中的主要问题

1.1 法律法规操作难、力度小

水土保持行政执法,明显存在着操作难、力度小的问题:一是分级管理问题。即对开发建设项目管理相对方的级别,由不同级别水土保持主管部门管辖,但无形增加了工作难度,极易形成上级该管管不到,下级想管管不了的局面。二是管理缺少力度、没有相应的强制措施,如 《水土保持实施条例》明确规定:建设工程水土保持设施验收不合格的不得投产。而现在的企业竣工验收没有水土保持部门参加,照旧生产,我们没有办法制约,完全靠事后监督,造成企业对水土保持监督不以为然。再者,除陡坡地开荒处罚,其他的缺少执行性。如《水土保持法》第36条规定的对造成水土流失的处理,可以处以罚款和责令停业治理。而这一切需由市、县人民政府决定。也就是说,水保摆门面只有建议权。三是法律法规存在管理 “真空”,很多执法实践,难以找到相应的法律法规来处理。比如:征收水土保持设施补偿费,依据法律法规,应由生产建设单位和个人缴纳。而由村庄和个人建设后又租赁出去的,很多项目没有帐户和具体的财产,拒不缴纳该如何办理?只有申请法院强制执行,法院又能如何?增加了执法收费的难度。四是法律法规规定有的地方不够具体、明确,如水土保持设施没有明确的界定范围;何谓破坏地形、地貌和植被也没有准确的说明等等,完全靠执法人员根据实际掌握,在给企业的解释时缺少明确的依据。

1.2 水保法律法规宣传力度不够,意识不到位

一些地方和企业的领导水土保持法律意识淡薄,水土保持方案的申报审批制度还落实不够,这主要是部分领导对开展水土保持的必要性和重要性认识不足,对贯彻执行水土保持法规的严肃性缺乏必要的认识。一些地方政府和部门至今未将水土保持工作列入议事日程,重建设、轻保护,重眼前利益、轻长远利益,重局部利益、轻全局利益,把水土保持工作与经济发展、项目建设对立起来,错误地认为编报水保方案,增加水土保持内容会影响项目建设进度。因而一些建设项目不依法编报水保方案;有的虽然编报了水保方案,却不认真执行。有的行业管理部门认为水土保持执法就是争夺他们的权力,因而工作不予配合。同时,有些水土保持执法部门畏难情绪大,没有认识到水土保持监督执法是水土保持的核心。因此建议:利用多种形式和载体加大水土保持法执法宣传力度,主管部门要主动多向党政领导汇报、宣传,努力营造全社会重视、关心、支持水保执法工作。

1.3 水土保持监督执法规范化水平有待进一步提高

从1999年开展的全国水土保持监督规范化建设,虽然取得了较大进展,但各地的监督执法仍然存在着不平衡和不规范之处。人员少是一大难题;水保执法人员水平参差不齐,对法律法规、水土流失治理等缺乏相应的理论和实践经验;缺乏一整套行之有效的业务培训机制;由于各地的财政状况不同,水土保持监督执法的装备特别不齐全,导致各地千差万别,难以满足水土保持监督执法的需要。

1.4 水土保持方案审批后的监督和实施还处于薄弱环节

当前水保方案审批后的年检、跟踪检查、验收等还是一个很大的薄弱环节。一是主管部门重审批、轻审批后的监督检查;二是部分业主还没有把水保放到重要的议事日程,对施工、监理单位的水土保持管理不严格、不到位,水土保持方案批复后的后续设计、施工不同步,水土保持工程的监测等不落实;三是部分施工企业不严格按照审批后的水土保持方案实施,乱倒乱弃现象时有发生;四有些项目业主未经允许任意变更水土保持方案;五是竣工验收时没有同时验收水土保持设施等。

1.5 水土保持法律法规还有一些亟待完善的地方

《水土保持法》和《水土保持实施条例》主要是针对山区、丘陵的,对目前大面积的土地开发、城市建设方面的水土保持提到的很少。对水土保持设施的定义不统一,对自然的具有水土保持功能的水土保持设施破坏和收费没有提及。造成水土保持设施概念不清,收取水土保持设施补偿费出现混乱。

2 对策与建议

在对玛纳斯河多年的工作实践中,笔者总结出在水土保持管理过程中存在以上问题,并针对问题提出粗浅的对策与建议。

2.1 加强领导,全面贯彻预防为主方针

各级水行政主管部门要认真落实 《水土保持法》“预防为主”的工作方针,深入持久地开展有关宣传教育工作,切实加强水土保持监督执法机构和队伍建设,不断提高监督执法水平。要做到水土保持预防监督提前介入,坚决运用水土保持法所赋予的一切职责,全方位落实 “三权一方案三同时”制度,使水土保持法规落实到每个地方和每项开发建设工程,最大限度地减少人为水土流失,保护好生态环境。

2.2 加强队伍建设,注重培训,不断提高监督执法水平

随着 《行政许可法》等法律的颁布和经济的快速发展,对水土保持执法人员的要求也越来越高,所有人员必须执法懂法,要求所有水保法律法规要熟,处理案件定性要准、文书写作要准确规范、处罚要公正严明。举办各种形式的培训,加大执法人员的考核力度,制定目标,严格考核,对达不到考核要求的,坚决给予诫勉直至辞退。同时把好 “入口关”,使新进入水保执法管理部门的,必须是懂专业、素质高、工作认真的人员,必要时,可实行试用或聘用管理办法,以加强对新入人员的制约。不仅要严格进行上岗培训,还要注重在岗培训,不断改进水保执法人员的思想作风和业务能力,提高执法水平;要树立 “在服务中执法,在执法中服务”的思想,切实做好对水保方案审批后的监督检查和竣工验收等工作,树立水土保持监督执法的良好形象。

2.3 加大水土保持监督检查力度

以落实开发建设项目 “三同时”制度为核心,与项目同时建设同时验收,加大水土保持监督检查力度,是防止开发建设项目水土流失的关键,也是当前水土保持法贯彻实施中阻力最大的、干预最多、难度最大的环节。按照水土保持法的规定,凡在山区、丘陵区、风沙区新上的生产建设和资源开发项目,都要有水土保持机构审批的水土保持方案,“三同时”制度并未完全落实,造成水土保持设施补偿费、水土流失防治费征收不力。由于水土保持 “三同时”制度得不到很好落实,造成边治理、边破坏现象不能有效遏止,使新的水土流失得不到及时治理。为此建议:政府部门要积极协调各部门的工作,要以大中型开发建设项目为重点,以落实 “三同时”为核心,在各级政府的支持和协调下,做好各部门的工作,力求做到没有经水行政主管部门审批的水土保持方案和核发的 《水土保持方案合格证》,环境行政主管部门不得批准环境影响报告书,计划部门不得立项,土地行政主管部门不得办理征地手续。严格落实 “三同时”制度,同时要切实加大对 《水土保持方案》落实情况的监督检查和竣工验收工作,真正确立水土保持监督执法的地位。

2.4 加强水土保持执法力度,建设一批水保示范工程

要切实克服畏难情绪,要敢于同以言代法、以权压法和拒绝执法的行为作坚决的斗争;要积极争取人大的支持与监督,善于发挥新闻宣传部门的舆论监督和推动作用;要抓典型、树样板;对大案要案要上下一起联合执法,做到严格执法,公正执法,善于执法,注重策略、讲求方法,促进案件的查处,做到 “查处一个、教育一方”,建立一批水土保持示范样板工程。