从深圳地铁五号线看城市轨道交通项目BT模式

沈 林

(中铁二局城通公司，四川 成都 610031)

原国家发展和改革委员会主任马凯曾明确指出，国家投融资体制改革的方向是:依据“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，在国家宏观调控下，更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用，确立企业的投资主体地位，规范政府投资行为，逐步建立投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制。

2010中国(长春)国际轨道交通与城市发展高峰论坛的资料显示，截至2009年底，中国投入运营的城市轨道交通线路总长达到962公里，目前我国已有10个城市开通了31条城市轨道交通线，27个城市正在筹备轨道交通的建设。为顺应轨道交通建设项目的发展需要，近几年来，国内一些城市相继尝试引入和采用了新的建设模式，取得了良好的经济效益和社会效益。

1 深圳地铁五号线工程建设背景

深圳地铁5号线西起前海湾，东止黄贝岭，全长40公里，共设车站27座，总投资约200亿元，总工期42个月，其中土建工期仅为26个月，是目前深圳市在建的5条地铁中线路最长、规模最大、投资最多、工期最紧、模式最新的一条线路。该线路通过深圳北站枢纽与广深港、厦深铁路接驳，又通过前海枢纽与深港联络线、珠三角城际联系，实现与深圳市1、2、3、4等14条轨道交通线换乘，是构成深圳市近、中、远期线网的骨干线路。

1.1 工期压力大

深圳市政府申办第26届世界大学生运动会时曾庄重承诺，到2011年地铁线路通车里程155公里。为实现这一目标，深圳市政府计划在2011年6月30日前实现地铁五号的建成通车，这意味着只能用不到4年的时间，完成一条40公里长轨道交通线路的前期设计至开通运营全过程，比目前国内平均地铁项目综合工期少一年以上，工期压力巨大，如果按常规建设管理模式进行建设，将难以保证按时完工。

1.2 资金不足

从深圳市今年5月底发布的政府工作报告来看，深圳市2009年生产总值达到8201亿元，居内地大中城市第4位;5年累计实现中央级财政收入8153亿元，服务全国的能力显著增强。根据中国社科院发布的城市竞争力评估报告显示，深圳综合竞争力连续4年列内地城市榜首。然而，随着城市的快速发展，政府财政压力仍然存在，城市轨道交通和相关铁路、客运专线都需要投入大量建设资金，如果全部由政府直接投资，将加重政府财政支出负担。

1.3 施工难度大

项目沿线穿越海积平原、冲洪积平原、台地、丘陵地段，地质情况复杂多变，部分区段位于填海区，另外还有浅埋暗挖大跨隧道、立交桥、建筑桩基托换工程、海积淤泥地层处理、高架桥现浇梁制作等诸多施工技术难题，施工难度在国内地铁施工中也是罕见的。

1.4 工程接口多

项目处于内城区施工，穿越多个城市主干道，地面拆迁43万平方米、拆除各类管线23万米、绿化迁移40多万平方米、交通疏解24万平方米，征地拆迁、管线迁改和交通疏解的组织协调和实施难度极大，如果按照传统建设管理方式，至少需要5年时间。

2 BT模式的内涵与优势

深圳地铁5号线启动初期，深圳市委、市政府就着手研究其投融资及建设管理模式，经过广泛调研和深入论证，结合项目实际，确定深圳地铁五号线BT模式采取“投融资+设计施工总承包+回报”的运作方式。

2.1 BT模式的内涵与衍生

所谓BT模式，是指项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交项目发起人，项目发起人根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报，这是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，是以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。采用“BT”模式建设的一般为公益性或准公益性项目，所有权是政府或政府授权单位;政府将项目的融资和建设特许权转让投资人;投资人是依法注册的国有企业或私人企业;金融机构根据项目的未来收益情况及投资人经济实力等情况为项目提供融资贷款。

项目融资兴起于20世纪70年代末。20世纪80年代后，世界上一些国家采用BOT(建设—运营－移交)方式吸引资金，加快基础设施建设，改善本国的投资环境，满足内在需要。90年代末，国内一些建设单位采取BOT方式或BT方式进行项目引资，其中公用基础设施系统的建设更多采用的是BT方式。2003年原建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》首次在国家正式公布的政策性文件中引入BT的概念，鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设－转让(BT)、建设－经营－转让(BOT)、建设－拥有－经营(BOO)、建设－拥有－经营－转让(BOOT)等方式组织实施。国际上BT方式的做法一般是由BT项目公司进行融资、投资、设计和施工，竣工验收后交付使用，即业主获得工程使用权，并在一定时间内根据BT合同付清合同款，工程所有权随之转移。2003年底，中铁大桥局以BT方式投资建设重庆菜园坝长江大桥，是我国在BT项目融资上的历史性突破。

2.2 BT模式的优势

2007年底，中国中铁通过投标成为深圳地铁五号线BT项目的承办方，承担全线土建、装修和常规设备安装工程的投融资和建设管理任务，成立中铁南方公司负责全面履行合同。深圳市政府成立深圳地铁五号线建设管理办公室行使政府职能监督职责，授权深圳地铁公司为BT项目主办方，履行业主职责。与传统模式相比，BT模式具备很多优势，主要表现在以下方面:

2.2.1 有利于优化资源配置

一方面，将大量非政府资金引入城市基础设施建设，较好地实现了深圳市产业资本和金融资本全新对接，有效地缓解了政府的短期财政压力，也为政府提供了一条解决基础设施建设项目资金周转困难融资的新思路，使得政府能够更好地集中资金对那些不被投资者看好的教育、卫生事业等非经营性项目进行投资，促进社会经济全面发展。另一方面，由中国中铁负责筹措BT项目建设资金，打破了投资渠道单一的不良局面，实现了投融资主体的多元化，为企业提供了利润分配体系的新追求，既避免了大型企业与中小施工企业在建筑市场的恶性竞争，又能发挥大型企业自身强大的技术优势和雄厚的资金优势，降低了投资的盲目性，减小了风险，为资本增值提供了保障。

2.2.2 有利于提高项目管理效率

一方面，深圳市政府除进行项目立项、前期准备以及后期回购等部分工作外，将建筑产品的“生产过程”全盘委托给中国中铁，从根本上改变了政府在基础设施和公用事业建设中的职能，减少了职能部门协调和管理工作量，有利于政府把更多的精力放在解决新模式运作过程中的管理盲点上，避免了工程肢解分段投标中存在的一些不规范行为，实现BT各方的无缝链接。另一方面，为保质按期移交BT项目，中国中铁投入了大量的项目管理和专业技术力量，结合项目特点科学制订实施计划，积极优化设计方案，对设计施工进行有效集成，减少了管理链和中间环节，同时加强建设过程监控，既实现了从投资到设计、采购、施工一体化，又凸显了大型施工企业建设管理的市场化与专业化，由传统模式下5年的工期缩短为3.5年，工期缩减达30%，提高了建设效率。

2.2.3 有利于保障合作共赢

一方面，深圳市政府采取“总价包干”，以政府相关部门审定批准的初步设计概算为基数合理下调，确定BT项目合同价，同时科学引用国际通行的“有经验承包商”概念，由承包商承担应当预见到的风险，既锁定工程造价和工期，降低工程造价，又转移了政府投资建设风险，有效地将结算造价控制在概算的投资总额内。另一方面，中国中铁充分利用中央企业内部较为完善的考核约束、奖惩激励、资源共享、行政调配等机制的运作，发挥大型施工企业在技术、管理、品牌和协同作战等方面的巨大优势，合理衔接设计与施工，对工程质量和安全生产进行全过程管理，通过实行安全文明施工措施费清单制，引入第三方机制，实施数字化工地管理，把工程实施的风险降至最低，提前1.5年建成通车，既获取了施工利润，又在降低污染排放、促进沿线经济等方面创造了社会效益。

3 城市轨道交通BT模式存在问题及其对策

深圳地铁5号线采用BT模式是深圳建设项目管理体制和投融资体制的一次重大创新。实践证明，与传统建设模式相比，BT模式实现了项目建设“花业主的钱为业主办事”到“花自己的钱办自己的事”的根本转变，在安全、质量和工期管控等方面有着巨大优势。但由于BT模式作为一种新型的融资建设方式，推广运用时间短，尚没有成熟的经验可借鉴。从深圳地铁5号线BT模式实施的情况来看，还需要在解决项目前期过长，投标费用高;资本金比例较低，筹集还款资金压力大;风险分配不尽合理，投资方和贷款人风险过大等问题上下功夫，以促进BT模式在工程建设领域的广泛应用和发展。

3.1 建立健全相关政策法规

政府应就BT模式下的投资资本金注入、融资监管、职责界定和权利义务等方面出台相关法律，完善初步设计和施工图设计规范与审查标准、初步设计概算、计价标准与办法等相关配套措施，规范BT模式在城市轨道交通项目中的实施，避免经济法律纠纷的发生。要注重对涉及国际间的项目融资制度进行完善，以适应形势发展的需要。

3.2 深化市场机制

公开招标或竞争性谈判是地铁项目投融资过程中的核心内容之一。政府部门通过竞争招标确定投资者，中标投资者也可以通过竞争招标来选择建设商、运营商和维护商，从而培育多元化的地铁建设、运营市场，降低成本。

3.3 拓宽筹资思路

积极发挥政府的资金引导作用和 政策配套保障作用，充分利用多种投资工具，通过以地方财政收入为抵押，发行轨道交通建设专项债券;将轨道交通的外部效益转化为轨道交通企业自身的效益，开发地铁沿线土地筹集资金;全部资产整体置换，借壳上市等多种途径筹集资金。

3.4 平衡双方风险

投资者收益受不可预见的因素影响，难以得到保障。政府在市场融资之前应综合考虑投资方的投融资、施工费用增加和工程延期等方面存在的风险，并制定相应完善的保障措施和应急预案，合理分配政府与投资方在项目中的责任和义务，给投资者以政策支持，确保在出现风险的情况下工程项目能按期推行。

4 结束语

随着我国国民经济快速的发展，城镇化政策的推行带来城市规模的不断扩大，城市人口急剧增加、居民出行和物资交流高度频繁，城市交通面临着严峻的局势。在此形势下，大力发展城市轨道交通成为国内外普遍公认的解决城市交通问题的最好方法。而BT模式运作的逐渐成熟，以及在工程投资节约化、融资成本最小化、未来收益前期化和外部收益内部化等方面的进一步完善和创新，势必成为今后城市轨道交通项目建设的一种主要投资建设方式。

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