转型期中国政府主导型城市发展模式评析

赵 娇

(中国人民大学 经济学院，北京 100872)

转型期中国政府主导型城市发展模式评析

赵 娇

(中国人民大学 经济学院，北京 100872)

政府主导是中国城市发展的优势，但同时也是一些失误和问题的根源。政府主导下的城市发展模式，使中央政府与各城市政府之间形成了一种自上而下的领导与被领导的关系，而城市政府面临任期约束和不完善的绩效考核体制，使其不可避免地形成了一种以“只注重短期利益和经济效益”为主要特征的行为模式，导致城市土地、资本粗放投入，城市环境恶化、特色丧失，给城市经济社会可持续发展带来巨大挑战。城市发展最终是要实现社会、环境、经济三者协调发展，城市政府要学会做一个城市发展的监管者和引路人，科学认识城市的性质、功能定位和发展目标，并真正将城市的品质、品位以及市民生活纳入考虑范围。

城市发展模式；政府主导；有限性

60年来中国经济的发展，走的是一条政府主导，以追求经济独立、高速发展和共同富裕为主要目标的道路，相应地，政府也一直是促使城市发展的主导力量。在传统计划经济体制下，城市的发展方向、资源配置和用地布局都是由政府计划部门通过投资安排来控制和实施的，政府力量完全支配着城市的发展。改革开放以来，随着经济体制的逐步转变，政府对城市发展的干预由对经济的直接经营逐渐转变为间接调控为主，但不可否认，在这种体制转型期，政府对城市发展依然具有很强的控制和干预能力，这使得城市发展的优势来自政府主导，但一些失误和问题的深层原因也在于政府主导。

一、政府主导下中国城市发展模式的显著特征

(一)主要由政府驱动而不是市场驱动

我国的城市发展主要是靠政府的驱动力量来逐步推进的，市场配置资源的机制力量相对薄弱。

从全国来看，自上世纪80年代以来，政府主要通过选择性地设立经济特区、开放沿海城市、建立经济技术开发区和保税区等等一系列手段，赋予改革的前沿地区政策、机制、效率上的优势，致使人口、资源、资金大量流入，推进了中国自南向北、自东向西的改革，所以，东南沿海地区的城市发展集聚的速度最快，规模也较大，但也一定程度上助推了我国区域间的不平衡发展。

从城市个体来看，政府的决策依然对城市的聚集和发展具有强有力的影响，表现在政府对资源流向和聚集区位的控制和决策上。在对城市发展区位的控制上，政府一方面主导着城市核心优势区位的调整和规划，另一方面，通过在市郊划定经济试验区的方式选择发展的突破口，这些地区同样被赋予灵活的机制、政策的优惠，形成新的经济增长点和城市新区；在城市产业发展上，政府往往事先设置既定的目标，按此目标指定需要发展的行业，并给予优惠措施；在城市建设尤其是基础设施建设上，政府和国有企业因掌握着大量的资本，担当着主要的建设任务；此外，政府还严格控制着城市流动人口的流入和农村人口的迁移。

(二)主要靠要素投入而不是需求拉动

中国城市经济增长的背后是大量的要素投入，城市对要素投入的过度依赖主要表现在资本和土地两个方面。在目前情况下，城市经济的增长为投资驱动型，其实是通过建设来推动产业和消费发展的。

投资驱动是中国经济增长的主要方式。中国城市的发展主要靠各地的基础设施投资、出卖地皮式的土地财政，国家每年新增固定资产投资大部分集中在城市，资本对城市经济增长的贡献大约为40%～60%。由于过度依赖投资，大量资本沉淀在生产能力过剩的领域，使得这些年来资本生产率出现了持续的下降趋势，过度的投资同时也减弱了经济增长吸纳劳动力的能力，制约着经济的高速增长。

土地是城市经济发展的基础，从城市土地利用的不断扩张情况可以看出城市增长对土地的严重依赖程度。经济发展较快的地区，城市土地利用的扩张也较为快速。但是我国城市土地的利用效率并不高。我国城市建成区面积的扩张速度明显快于城市非农业人口的增长速度，说明人口聚集能力并不强，带来了土地和资源的浪费。

(三) “以物为本”过多“以人为本”不足

我国在长期的发展中形成了依靠追加要素投入实现经济增长的方式和以政府为主导的市场经济模式，决策者出于快出政绩的考虑而倾向于在见效快、容易度量的物资资本投入上下工夫，呈现出单纯依靠人口数量、资本投入、城市土地扩张的外延式发展特点，致使我国的经济发展方式和行政管理模式实际上是一种“以物为本”的方式，而“以人为本”式的发展尚停留在理论和口号上，以人为本的科学发展模式还没有真正实现。

相对而言，以物为本的发展模式存在不足。其一，偏重于物质财富的增长而忽视人的全面发展，简单地把经济增长等同于经济发展，而忽视社会的全面进步，相应地把GDP作为衡量发展的核心标尺，而忽视人文的、资源的、环境的指标。其二，在这种发展观引导下，社会事业发展长期滞后于经济发展水平，虽然经济数量增长较快，但人民生活水平、福利程度、幸福指数并没有随GDP增长而同步提高，进而造成城市经济有增长而无发展、城市化水平只有数量提升而无质量改善的情形。

(四)追求单一经济增长忽视可持续发展

改革开放以来，中国开始出现了高速度的经济增长的发展态势，国家、地区以及城市的政治体制、社会制度都以经济为中心，倡导“经济优先”，“经济发展重于一切”。在行政目标的设定上,曾经有较长一段时期过于突出经济发展指标,甚至经济指标几乎成为城市管理者考核、升迁的唯一指标,而环境保护、生态平衡、社会公平、城市稳定、城市发展等行政目标在无形中被淡化、消解。为了取得经济的快速增长，政府几乎不惜任何代价，将经济发展置于“重中之重”，人和环境都成为“可资利用的资源”，对人的自由、平等和权利缺乏足够的重视，出现了过分追求单一经济指标，而社会文化发展相对滞后的“畸形现代化”，隐藏着城市可持续发展的巨大隐患。

在这种单纯追求经济增长理念影响下，传统的城市建设也以经济增长为基础，只要有利于产值提高、有利于财富积累，无论对人对环境影响如何，皆可为之。由于片面追求单一经济指标，许多城市过去在社会生活方面投资过少，因此教育、科学、社会、文化、医疗、体育等方面的设施欠账过多，造成乘车难、住房难、上学难、就业难、入托难、求医难、买菜难等一系列问题。

二、城市发展中“全能政府”的有限性

全能政府是指政府自身在职能、权力、规模和运行方式上具有无限扩张、不受法律和社会有效制约倾向的政府模式。受传统政治文化和计划体制影响，中国一度选择了全能政府模式，政治权力可以不受限制地控制社会的每一层面。由于中国走的是一条渐进式改革之路，虽然政府职能已经发生很大转变，但政府过度主导依然是中国城市发展模式的主要特征，这一模式在运行中的种种弊病显示出了其对城市长期科学可持续发展影响的有限性。

(一)有限目标

过度政府主导下的城市管理和建设方式往往取决于当届政府决策者的有限眼界和有限目标，而城市的发展要求是要持续百年的，这就是这种发展模式天然的矛盾。过度政府直接导致了城市政府设置目标的短期化，并且要求高回报率。具体表现为，经济目标比例偏重。城市政府设定的发展目标过于关注经济增长，片面追求以GDP为中心，片面追求工程项目的完成、招商引资的数量等，而对统筹发展、协调发展、可持续发展方面的目标研究和考核不够，以人为本的思想体现不够，成本效益的观念不够强。

(二)有限差异

城市建设中的“千城一面”根源于政府主导的有限差异。一个突出表现是，在城建方面，城市建设越来越多地追求它的炫耀性，中小城市模仿大城市，大城市模仿外国城市，一座城市一座城市地疯狂克隆，都是大厦加广场的建筑形式，有些过不了几年就被拆除，财力物力被无端消耗，历史古迹往往没有被保留，历史文脉被割断，城市没有特色和文化底蕴，就连城市的建筑风格及其与自然的关系也相当多地被忽略了。

另外一个突出表现是开发区的重复建设和地方政府的盲目减税，并形成城市间的过度竞争。1980年代以来，各种发展政策受到城市政府重视，各级城市政府盲目发展各种园区，在吸引企业与资金方面的政策上相互攀比，造成开发区重复建设和盲目减免税收。在一些大城市，功能相近的开发区多达五六个，甚至形成了“乡乡建园，镇镇办区”的局面，盲目兴建的开发区为了引进企业竞相出台税收和地价的优惠政策，低价或无偿出让土地，自行减免税收，损害农村利益。应该说，城市政府重视招商工作，用减免税收来吸引外资并无不当之处，问题在于，各地都制定内容基本一致的减免税收的政策，横向比较，任何地方都无优惠可言，各地攀比还会导致趋于一致的征税办法。针对上述现象，政府总是在问题发生之后试图用各种缺乏约束力的“通知”、“规定”与办法来解决矛盾与问题，也只能是头痛医头、脚痛医脚的做法，不能从根本上解决问题。

(三)效益损失

我国的发展是典型的投资驱动型的经济增长模式，固定资产投资对经济增长起着举足轻重的作用，政府投资又是推动固定资产增长的关键因素。近年来，在很多城市建设领域，由于政府一味地追求经济的增长，加之政府投资本身的独特地位和目标，其投资效率普遍低于私人投资，资源浪费严重，腐败现象层出不穷。

近年来，项目投资额越来越大，资金浪费也随之增多，暴露了我国政府投资项目管理体制的许多弱点。国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》等有关资料介绍, 1958年至2001年我国投资项目失误率接近投资项目的50%。“八五”期间,我国中型以上项目的成功率为58%,不成功率是42%,投资失败多数由政策操作失误所致。

政府投资规模不断扩大，造成日益沉重的政府负债。其效益损失的原因如下：一是投资项目决策机制不健全；二是资金来源结构过度集中，来源途径较为单一；三是政府投资项目超规模超概算现象突出。

(四)长官意志

在我国由计划经济向市场经济的转型过程中，城市发展一定程度上体现了政府领导者的意志，是政府政绩的一种表现形式。一些地方决策者长官意志过强，出于政绩考虑而把自己的权力凌驾于科学之上，导致城市发展观出问题，不科学、不合理的城市发展方式往往决定了城市的发展方向，造成了社会资源的巨大浪费。表现在城市发展取向上，往往是盲目追求高速度、高标准，盲目攀比，如目前我国约有180多个城市提出要建国际化大都市，30多个城市提出要建CBD。表现在城市规划上，地方政府任期内经济增长和城市形象改善最大化是其规划的价值取向，政府的主观意识几乎操纵了整个城市规划，产生了各种违背城市发展客观规律的抄袭设计和随意性空间。表现在城市建设上，主政者追求“求变、求新、求洋、求大”的政绩工程和经济利益驱动，使现在中国城市从局部工地到整体工地，从南方到北方，旧城改造、拆成改造、二次改造、再次改造，拆了建、建了拆，造成大量资金浪费。此外，在城市交通规划上很多城市出现了“以车为本”的规划，不顾实际需要盲目规划建设8车道、16车道，动不动就是百米宽的马路。

长官意志还使管理部门只重视表面政绩，真正生活于其中的民众却受到忽视，个人的人性、价值观、利益也被统一化，市民的生活并没有真正在这种“城市发展”中得到明显改善，其直接原因便是城市规划体制的不健全，缺少公众参与这一重要环节。

三、结语

在城市发展过程中，适当的政府干预可以控制负外部性的不利影响，在市场失灵的情况下实现资源的最优配置，但如果政府干预过度，就会造成市场机制的缺失，致使城市畸形发展。当前，我国城市发展中存在问题的根源在于不合理的政绩考核体系造成的政府过度主导阻滞了市场功能的发挥。城市发展最终是要实现社会、环境、经济三者协调发展，城市政府要学会做一个城市发展的监管者和引路人，科学认识城市的性质、功能定位和发展目标，并真正将城市的品质、品位以及市民生活纳入考虑范围。

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[责任编辑迪尔]

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1000-2359(2011)03-0116-03

赵娇(1979-), 女，河南郑州人，中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所博士生，研究方向为城市经济学。

2011-02-28