开封市引黄灌区科学管理探索

胡亚朋，方兴华

（1.开封市水利建筑勘察设计院，河南 开封 475000；2.开封市引黄管理处，河南 开封 475004）

1 开封市引黄灌区概况

1.1 引黄工程在开封水资源开发中的作用

开封市多年平均水资源总量为12.2 亿m3，人均年水资源占有量为219.09 m3，是全省人均年占有量（464 m3）的47.22%，全国平均水平（2 300 m3）的9.53%。 若按人均年占有水量2 000 m3为严重缺水的国际标准衡量，它属严重缺水地区。 然而，开封位于黄河下游南岸，其境内黄河长88 km，在引黄方面具有得天独厚的优势。 在开封市现状年供水量中，黄河水占28.8%。 根据测算，到2015 年，要满足全市工农业及居民生活用水需要，每年需引用黄河水约26.7 亿m3[1]。 在现有水资源总量严重不足的情况下， 引黄成为保障该市经济发展和人民群众生活的生命线。

1.2 开封市引黄灌区工程概况

开封市从1957 年开始，相继建设了黑岗口、三义寨、柳园口和赵口4 个引黄自流灌区和1 个东方红提灌区。 引黄灌区设计总引水能力为270 m3/s，控制面积为34.33 万hm2，涉及开封市5 县6 区91 个乡（镇）中的81 个，规划干渠54 条，长832.5 km；支渠266 条，长1 294.2 km；斗农渠3 332 条，长3 304 km。 经过50 多年的建设， 灌区现有干渠38 条，长718.4 km；支渠（沟）178 条，长896.85 km；斗农渠3 449 条，长2 946.3 km；各类建筑物8859 座；有效灌溉面积18.88 万hm2， 占全市耕地面积的47.6%。全市引黄灌区最高年引水量达7 亿m3，最大效益面积达20 万hm2。

2 引黄灌区的管理现状与存在问题

2.1 灌区工程老化、不配套

开封市引黄灌区工程大部分兴建于20 世纪70年代前后，因建设标准普遍低、后期投入严重不足、配套设施不完善，部分工程已丧失效能，严重影响灌溉效益的发挥。 根据2007 年的灌区工程调查，全市引黄灌区支渠以上建筑物共有3 387 座，其中损坏、失效、报废1 569 座，占建筑物总数的46.32%。 由于建设资金短缺，灌区存在一些“半拉子”工程（框架虽已形成，但支渠及面上工程配套差），如开封市赵口引黄灌区，设计配套面积为19 万hm2，而实际配套面积仅达到6.4 万hm2，为设计配套面积的33.68%。另外，灌区渠道工程大多是土渠，断面大，输水损失严重，加上缺少面上工程，灌溉方式多为大水漫灌，水的利用系数在0.40 左右，水量浪费严重。

从20 世纪80 年代末开始，开封市大力发展引黄灌溉、地下水补源，引黄面积迅速扩大，地下水位也逐步回升，保证了全市约9 万眼机井正常发挥效益。2003 年以来，全市引黄水量逐年减少，灌溉面积有所减少。 直至2007 年，各引黄灌区在市政府资金的支持下，对灌区的骨干渠道进行了清淤，引水条件才有所改善。 据估算，2003～2008 年，全市4 个引黄灌区共引水10.8 亿m3。 2002 年开始的黄河调水调沙，使黄河主河槽下切，造成全市4 个灌区引水渠严重淤积，引水量远不能达到前几年的流量值，如黑岗口灌区原来引水近20 m3/s， 经过对引水渠的清淤，现在最多只能引水13～15 m3/s。 三义寨灌区淤积尤为严重，柳园口、赵口引黄灌区也受到不同程度的影响。

2.2 灌区管理机构设置不合理

开封市引黄灌区管理机构的模式大多为市县分级、专管与群管相结合，市级管理单位专门负责开封市境内的跨县界骨干工程， 各县管理单位负责该县境内工程的管理工作，归属县水利局领导。管理模式经过几十年的运行， 引黄灌区在抗旱和开封的经济发展方面发挥了效益， 但是这种管理模式已不适应社会主义市场经济的需求。其存在的问题是，各县引黄均未纳入统一规划，市县均无统管机构，因而在工程建设、养护管理、水量调配、水费收取、矛盾协调等方面问题较多，致使用水矛盾、边界纠纷时有发生。

2.3 灌区用水管理落后，农民节水意识淡薄

（1） 目前开封市引黄灌区用水定额管理制度未能完善，灌溉期间仍然出现上游大水漫灌、水量浪费严重，而下游无水灌溉的局面。这主要是由于上游农民节约的水资源得不到补偿， 致使他们没有节水的积极性。 （2）现有的灌区工程维护资金不足，工程老化、失修，灌溉面积和灌溉效益逐年衰减，而且引黄灌区的续建配套和节水改造工程还处在尝试和摸索阶段，缺乏灌区现代化管理的知识和技术[2]。

2.4 灌区管理成本增加

2002 年以后，在农村税费改革、取消农业税、粮食直补等惠农政策的影响下， 各县区基本没有收取农业水费，灌区管理单位无钱购买黄河水，引水量急剧下降，灌区效益面积锐减。全市引水量最高年份达7 亿m3， 正常年份也要引水4～5 亿m3，2003 年前后引水仅有2 亿m3， 灌区效益面积从最高的20 万hm2，降为6.67 万hm2。 这无形中增加了灌区的管理成本[3]。

2.5 灌区农业水费较低

开封市引黄灌区执行的水费标准仍是河南省豫价费字〔1997〕91 号文件规定的标准，以渠首为计量点，农业水费0.04 元/m3。 黄河渠首工程水费标准在不断增加，从2001 年起，调整为0.01～0.012 元/m3，与老标准相比提高了近4 倍， 而灌区农业水费并没有随之调整。

3 引黄灌区管理的探索

引黄灌区在推进社会主义新农村建设中肩负着重任， 其发展更是关系到国家粮食安全战略工程的建设。 但目前开封市引黄灌区水费管理问题已严重阻碍灌区的健康发展。 2009 年中央一号文件精神《中共中央国务院关于2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中仍然关注“三农”问题，其中提出的两个坚决防止是：坚决防止粮食生产滑坡，坚决防止农民收入徘徊。农村工作会议提出：“三农”工作的首要任务,即“三农”政策的十字方针是稳粮、增收、强基础、重民生。增强政策、工作力度的范围是强化惠农政策,增强科技支撑，加大投入力度，优化产业结构，推进改革创新。 因此，理顺农业水费管理体制是引黄灌区科学、 可持续、 和谐发展的关键一步。

建立灌区新的水费管理机制， 推进灌区续建配套与节水改造工程的建设，扩大灌区效益，更好地帮助农民减负增收， 是建设社会主义新农村的迫切要求。 目前，各级水管单位体制改革也已经完成，进入成果落实阶段，为此，建议市政府采取得力的措施，提高灌区管理水平，使农民用好水，为“三农”建设提供强有力的保障。 具体建议与探索如下。

3.1 成立应急抗旱组织，统一协调全市抗旱工作

开封市引黄灌区经过几十年的运行，经历了旱涝的考验，尤其是2009 年初遇到了特大旱灾，全市30.8 万hm2农作物受旱，4 万hm2麦田严重受旱，市委、市政府高度重视，各级灌区管理部门积极落实抗旱责任制、编制抗旱预案，及时进行抗旱设施建设，对渠道、建筑物维修等情况进行监督检查。河南省向开封市拨应急灌溉工程资金7000 万元。2009 年，全市共延伸、疏浚渠道503 条，长1 184.1 km，建设渠系建筑物790 座，新增灌溉面积5.62 万hm2，确保夏秋粮食大旱之年夺丰收。 在2010 年上半年抗旱放水中， 应急灌溉工程发挥了巨大的作用， 改变了引黄灌区常年支、 斗渠乱草丛生的局面，灌溉季节呈现出“大河小渠水不断，稻麦作物郁葱葱”的景象。 通过近两年的实践与探索，建议由市水利局成立应急抗旱组织， 统一协调全市引黄灌区抗旱工作， 保证国家粮食安全战略建设的实施，保证开封市的和谐发展。

3.2 尽快完成引黄灌区续建配套与节水改造工程

引黄灌溉与农民的自身利益关系十分密切，但是国家与农民发展节水灌溉的目的不能有效结合，灌区农民发展节水的目的是减少支出、增产增收，提高作物品质， 而国家节水灌溉的目的是要实现水资源的可持续利用，促进经济社会的可持续发展。 因此， 存在着灌区农民短期利益与国家长期利益的矛盾。如何弱化该矛盾对灌区发展的影响呢？引黄灌区管理单位应积极践行可持续发展治水思路， 认真落实开封市关于“扩内需、促增长、调结构、抓项目、保态势”的总体部署，把握河南省粮食核心区建设和国家扩大内需、对水利建设投入加大的有利时机，争投资、上项目，从改善灌区面上配套条件下功夫，使三义寨、赵口和柳园口3 个大型引黄灌区续建配套与节水改造项目建设步伐进一步加快。 在国家2009年第四批扩大内需项目中，全市争取到上述3 个大型灌区续建配套与节水改造中央和省投资2 427万元，需疏浚渠道46.72 km，新建、重建、维修各类建筑物62 座。

3.3 建立农业水费收取的长效保障机制

2002 年以来，国家推出了一系列惠农政策，取消了农业税，实行了粮食直补、种子补贴、化肥补贴等，群众种地不但不交钱，国家还有补贴。 而向农民收水费，其抵触情绪很大，致使农业水费问题成为制约引黄灌区效益发挥的最突出问题。 为了用好分配给开封市的取水指标， 同时争取更多的用水份额，使群众用好水，恢复和扩大灌区效益面积，保证国家粮食安全，借鉴了外地市采取农业水费财政买单的办法。 2009 年和2010 年，经过水利部门的努力，市政府出台文件，同意市水利局建立引黄水费保障机制意见，引黄水费由市、县（区）两级财政承担，并列入市县（区）两级财政预算，不再向农民征收。 虽然近两年抗旱经费由各级财政共同筹集，然而这只能解燃眉之急，不具备长期实行的条件。

对农业用水的调度运行，建议由用水单位提出用水计划，灌区管理单位根据主管单位的统一调度，根据计划进行操作。 农业水费的合理计收对保证灌区工程正常运行和维护具有重要意义。 按照国家关于水价和水费的有关规定，农业灌溉应按照“补偿成本、合理收益”的原则确定水价，从建立多元化、长远化的农业水价的角度看，需要制订符合开封市引黄灌区农业水费计收管理方面的政策，灌区应规范农业水费的计收、使用和管理，加大宣传力度，指导农民用水户协会，使之正确理解农村税费改革与农业水费之间有严格意义上的不同。 同时，利用国家加大对末级渠系改造工程的资金投入机遇，完善农业水价改革的整体思路，建立引黄灌区农业水费收取长效保障机制。

3.4 加快农民用水户协会的建设工作

引黄灌区的管理包括体制、法律、政策、经济和社会等方面，它是一个复杂的系统，主要目的是为农民服务。 按照国家发改委、水利部、河南省政府水管单位体制改革的精神，开封市市（县）级水管单位体制改革已经全面完成， 并落实了灌区水管单位改革后的人员工资， 工程维护经费也在逐步落实中。 为使灌区工程安全运行，充分发挥工程效益，灌区管理应采用专管与群管、供水公司与农民用水户相结合的形式。 2006～2008 年，开封市引黄灌区选出农民用水户协会试点， 通过农民用水户协会试点的工作调查， 农民对于自己的用水权比较关注，但对知情权、监督权等其他权利重视不够、 了解不多。 大多数协会是在政府倡导下成立的，农业用水属于商品的意识正在被农民接受，农民也能履行各自的职责。 但是，最终由于灌区骨干工程老化失修，末级渠系配套跟不上，农民参与自主管理的积极性不高， 无法实现从试点向全市引黄灌区推广的目标。 因此，抓住国家粮食安全区建设的机遇，使用好续建配套和节水改造工程，加快农民用水户协会的建设工作，做到农民自我管理、自我完善、自我发展，逐步实现水利产业按市场经济规律的需要而发展。

目前，已经完成了2007～2009 年开封市柳园口、赵口和三义寨大型灌区续建配套与节水改造工程。根据灌区的实际情况和目前存在的问题， 灌区可以借鉴外地市灌区管理的先进经验， 建立适合开封市引黄灌区特点的新的运行机制，把水利工程、水管单位与农民用水户联系在一起， 成立统一管理的供水公司以及农民用水户协会。 支渠（沟）以上骨干工程应由灌区各级管理单位直接管理； 田间工程应在灌区所属管理单位参与指导下， 由用水户协会进行管理。

3.5 拓宽思路、转变观念、更新管理手段

引黄灌区管理体制建设成败的关键是能否根据科学发展观的思路，转变观念，改变多年来灌区农民大水漫灌、水资源严重浪费的恶习。这就需要做到以下两点：（1）加大宣传力度，增强农民节水意识，引导广大干部和农民从传统的用水观念转化到依靠科技提高水利用率和效益上来。 （2）建立完善多元化、多层次、多渠道的节水灌溉运行机制。 目前，各引黄灌区多以农业灌溉为主，为其他项目供水较少。随着开封市工业的发展、城市框架的逐步拉大，工业用水和城市生态环境用水需求将进一步扩大。 由于受年水资源总量的制约，用水需求将更多地依靠引黄。在发展旅游产业方面，开封市老城区有大量水面，通过水系二期工程及黑岗口调蓄水库工程的建设， 将更好地展示开封市“北方水城”的风采。此类工程的建成，不仅能改善生态环境， 而且工程的补充水源除降雨外均来自黄河水。因此，引黄灌区有待于加大城市工业、生活、生态环境等方面的供水，（打造水利景区、水利旅游的发展环境，鼓励以水管单位为主体，科学协调，用好黄河水，为城市水利的发展创造良好的发展空间。

4 结语

总之， 为了保证开封市引黄灌区的健康发展，各级灌区管理单位要从工程续建配套与节水改造、水价改革、成立农民用水户协会等方面入手，深入贯彻落实“中央一号文件”精神，充分发挥灌区优势，扩大灌区的经济效益和社会效益，建立开封市引黄灌区管理的长效、良性运行保障机制。

[1] 张志松. 水文水资源勘测报告[R]. 开封：开封市水文水资源勘测局，2001：6-7.

[2] 楼豫红，付晓光. 四川省节水灌溉建设现状与对策探讨[J].中国农村水利水电，2007（12）：32-34.

[3] 周在美，白庆只，陈利利. 人民胜利渠灌区灌溉管理中存在的问题及对策[J]. 河南水利与南水北调，2009（5）：41-42.