山东农村社区建设规划的困境与对策

王江，张蕾，林伟华

(1.山东建筑大学山东省建筑节能技术重点实验室，山东 济南 250101;2.山东建筑大学可再生能源建筑利用技术教育部重点实验室，山东 济南 250101;3.山东省民政厅基层政权和社区建设处，山东 济南 250012;4.山东建大建筑规划设计研究院，山东 济南 250014)

0 引言

在我国大力推进城乡一体化进程的背景下，农村社区建设规划正日益成为统筹城乡的重要推动因素，对农村社区的研究也正日益成为学术界的热点问题。但是从国内的研究情况来看，目前针对农村社区这一新生事物的理论成果多集中在社会学和经济学领域，真正可用于指导农村社区规划建设的系统理论尚未确立。从国外研究看，由于其他国家在具体国情、发展水平及土地制度上与我国存在较大差异，因而缺乏可直接借鉴的经验，对我国现阶段的农村社区发展问题参考性不强。因此，必须从我国农村的实际情况出发，探索、研究可指导我国农村建设的方法理论。

1 农村社区规划的基本情况

改革开放以来，我国农村经济社会发生深刻变革，农村居民群众的各种生产生活需求大幅增加，但由于城乡二元结构的影响，许多农村社区基础设施和公共服务设施等硬件建设薄弱，公共服务缺失，商业服务和自助互助服务短缺，农民办事不便、生活不便、就医不便等问题日益突出，迫切需要加强农村社区服务建设，满足农村居民的生产生活需求。我国从2006年开始有计划、有步骤地开展了农村社区建设。

在全国范围内，山东省的农村社区建设起步较早。从2006年开始，首先从基础比较好的青岛开始起步，在总结莱西、胶南等市为民服务代理制的基础上，着手开展农村社区建设试点工作。随后在35个县(市、区)进行推行农村社区建设实验试点工作。截至目前，全省有农村的153个县(市、区)(包括开发区)全部展开了农村社区建设。从全省情况看，目前农村社区建设主要有以下四种模式:以新泰市为代表的“多村一社区”模式，这种模式主要是以现有乡镇为单位，在不打破原村建制模式的基础上对所辖村进行重新整合，划分农村社区，每个社区确定一个基础条件较好、经济实力较强的村为中心村，在中心村设立社区服务中心，建立服务设施，为社区范围内各村提供服务;以莒南县为代表的“村庄合并型社区”模式，这种模式主要是打破原村建制模式，将几个邻近的村合并为一个大村，进行资产改制之后集聚建设农村社区;以胶南市[1]为代表的“一村一社区”模式，这种模式主要是以现有建制村为基础，一个建制村建立一个社区服务中心，主要依托村“两委”来组织运行;以邹平县为代表的“企业型社区”模式，这种模式主要由企业出资建设住房，群众无偿或低价入住，置换出的土地由投资企业优先使用，既解决了农村社区建设资金短缺问题，也缓解了企业用地紧张问题，实现了企业发展与农村社区建设的互利共赢。

在这种背景下，山东各地本着规划先行的原则，结合当地经济社会发展和城乡一体化总体规划，根据城镇化和新农村建设布局要求，立足当地自然文化资源、居民生产生活习惯、村庄分布情况，在调研论证、广泛征求意见的基础上，制定农村社区建设布局规划及年度实施计划。截至2010年7月底，山东省共规划了17669个农村社区，涵盖71436个建制村，社区平均人口数量为3671人，社区平均服务半径1749.6m，全省农村社区建设初步规划已经基本完成。[2]

基于目前集约利用土地、改善农民居住环境的需求，顺应农村大规模迁村并点，农民从散居到聚居过渡的形势，有相当部分的农村社区被规划为集中居住型社区。主要有以下几种方式:一是将增减挂钩项目与建设集中居住区结合。在严格控制安置区占地面积和坚持“住新必拆旧”的大原则框架下，利用拆旧与建新的互动，通过土地指标出让金，对搬迁农户给予一定的补助，推动周边村庄农民向“中心村”[3]聚集。二是通过政策扶持引导促进社区居民集中居住。针对未列入增减挂钩项目的，通过制订配套政策，发挥政策导向激励作用，促进农村居住聚集融合。三是城郊村、镇(街道)中村改造吸引农民集中居住。在条件相对较好的城郊村和镇(街道)中村，引入市场机制，通过改造提升、完善设施来吸引农民集中居住。

可见，激烈的社会变革使得山东省农村社区规划的环境和基础同以往相比发生了很大的变化，也给现如今的农村社区规划工作带来了很多新的问题和困境。

2 农村社区规划面临的困境

2.1 规划主导思想不统一

农村社区建设以满足群众的生产生活需求、让农民共享社会发展成果为主要目的。既需要改善农民的生活环境和生活质量，也需要加强社区的服务体系建设，让农民群众能够享受城乡均等化的社会服务，还需要建立农村经济发展的良性循环机制，培养其自身生产发展的能力，为提高农民生活水平奠定基础。但是由于农村生产力水平较为低下，农业生产和农村建设缺少资金和技术的有效支持，为了在短时期内体现规划成果，大部分农村社区规划更多地偏重改善物质环境和梳理居住空间，特别是由于土地增减挂钩政策的影响，部分地区的主要精力放在规划集中居住区上。这就造成了当前农村社区规划优先改善居住环境、优先发展服务体系、优先发展生产三者之间的矛盾[4]，规划主导思想难以得到有机统一。

2.2 规划编制方法不完善

在我国，规划一直以“供给”方式编制和实施，农村社区的规划实践也同样是基于政府行政主导的行为。虽然在规划过程中，专家、公众、企业等应当在其中发挥各自的优势，并具有一定的能动性，以增强规划成果的现实性和实施可持续性。但在实际操作中，政府意志的强大使得其他角色参与的影响变得微弱了许多，行政推动力为主的规划框架大大削弱了社会推动力的作用。另外，农村社区规划的编制都是静态的，规划制定完成后，交由有关部门落实。但是由于外部条件的变化和制度法制建设的不完善，各种建设行为得不到有效的诱导和控制，往往就会破坏已确定的规划，造成社区发展的无序，导致总体上的不经济。

2.3 规划基础资料不健全

每一项规划工作都是以详实的现状调查和细致的背景分析为基础的，基础资料的收集与分析对规划的成功与否有着至关重要的影响。虽然农村社区规划建设规模远小于城市规模，但社区覆盖范围、社区人口规模、宅基地的数量、社区产业分布状况、基础设施建设状况、公共服务设施的配套等情况仍是规划编制的首要基础性工作。然而，相对于不断提升的城市建设水平和不断升级的信息储备库而言，针对广大农村地区的资料收集与数据统计更多的是浮于表面，并未形成一项深入的系统工程。而且，由于基层农村社区受经济条件所限，相关部门难以提供出充足的资料和数据，导致规划的编制难以起到实质性的指示和标识作用等。这一问题在山东省各地的初步农村社区规划中已经有所显现。由于目前大部分地区的规划任务主要是划定社区规模和服务半径，所以影响尚不明显。但是在接下来的深入实施过程中，这一问题必将愈发凸显，成为制约农村社区规划实践的重要阻碍。

2.4 规划技术标准不规范

从较早的新农村建设到现在的农村社区建设，农村社区的发展虽然已经历了很长的一段时间，但由于缺乏相对统一的技术标准和政策指引，一直没有固定模式可循，导致当前农村社区规划的表达形式也缺乏规范性。在省内农村社区调研中可以发现，各地的规划成果水平参差不齐，绝大多数成果内容翔实度不高，且对农民的居住空间和生产活动缺少基本认知。设计院作为规划成果的主要完成单位，受农村的低价设计费的影响无法给予足够的重视和深入的研究，导致目前的规划成果缺少理性和系统性。另一方面，目前的农村社区规划尚未像城市规划那样建立社区发展指标体系，即无法描述、评价和分析社区的发展状况，也就无法在规划的编制和实施过程中实时测评社区的发展趋势和出现的问题，并及时做出调整。

2.5 受农村结构化问题制约

“四位一体”的中国农村社会由经济、政治、文化和社会四方面组成，这四个方面既相对独立又互相影响，统一于农村社会这个整体之中。农村社区建设作为农村“社会”结构中一项重大变革，其规划建设不可避免地要受到其他三个方面结构的制约。在经济结构方面，过去的小农生产方式阻隔了人们之间的内在经济联系，使农民体会不到社会分工合作的重要意义，从而缺乏内化公民意识的强烈动机，因此对社区规划建设所带来的生产方式变革难免产生抗拒感，影响规划的顺利实施;在政治结构方面，转型期中国农村政治结构变迁的显著特征之一是国家行政权力的下沉，因此农村社区建设规划过程中将越来越多地受到政府行政力量的影响，从而难以保持充分的科学性和中立性;在文化结构方面，宗族制度在中国农村的影响延续几千年，而且至今在许多地区仍然影响巨大。作为在地理上表现为聚族而居的血缘共同体，宗族组织对居住生活方式的改变特别敏感，因此在规划社区时要将宗族组织的生产生活传统和习惯问题纳入研究视野，并予以特别的重视。

3 改进农村社区规划的对策

3.1 转变理念

我国农村的发展长期滞后于城市，现在我国进入转型期，破除城乡二元结构、缩小城乡差别势在必行，而农村社区建设正是打破城乡壁垒、破除二元结构的重要途径和手段。因此首先要明确农村社区建设规划也要始终以服务于农民为基本目标导向，让农民享受到和城里人一样的基本公共服务。其次，规划的编制要以提高农民生活水平为主要目标导向，转变农村经济增长方式，调整农村产业结构，增加农民就业机会，为农村社区的可持续发展奠定坚实的经济基础。再次，改善农民的居住环境是农村社区规划的高级目标导向，在一些条件成熟、经济发达、群众生活富裕的地区，农村的散居模式正在渐渐向集中居住过渡。这是适应现实需求和政策规划引导的双重结果。在这个过程中需要特别注意充分尊重农民的意愿、适应当地实际情况和保护农民利益。由上可见，发展服务体系、改善居住环境和发展生产都是农村社区建设规划的目标导向，在规划设计时要转变理念，树立三者有机平衡的主导思想。

3.2 创新方法

农村社区的规划编制和实施是一项系统性工程，需要基层政府和相关部门的配合，其能够顺利进行首先主要依靠的是政府的主导和组织，特别是基层政府的宏观调控、领导协调等在农村社区的规划建设过程中起着举足轻重的作用。除了政府的主导作用外，农民群众的参与也是十分重要的。农村的土地性质是集体所有、各个村庄的经济构成较为复杂、各种利益关系盘根错节，乃至宗族势力影响也不容忽视，群众对规划实施的反应更加敏感。因此相关规划的编制和实施必须积极引导农民参与，从规划项目的立项、调研到方案的编制、实施，都应该做到“顺民心、尊民意”，确保农村社区规划能够切实服务于农村发展，改善农民的生活环境。山东省的村庄数量多(全国60余万个建制村，2008年初山东省有建制村8.1万个)，因此各地在规划和建设农村社区时大多采取“多村一社区”模式，并且为了顺应和满足村庄合并的趋势和需求，很多地方制定了发展集中居住区的远景目标，这就要求在规划农村社区时要充分考虑到这一因素，结合宏观层面的市域、县域城镇体系和城乡总体规划，中观层面的村镇布局规划等，结合当地的实际情况，采用既科学合理又能够体现地域特色的规划设计方法，对社区农业生产和生活环境空间做出合理的布局。

3.3 完善信息库

山东省的农村经济社会发展水平不均衡，东、中、西部差距巨大，各地都有自己独特的地域特征。如果要求编制出来的规划成果具有较强的科学性和可操作性，且对农村社区的建设、布局有较强的指导性，就必须以详尽、准确、丰富的信息数据作为基础，为规划的编制和实施过程提供有价值的参考。在信息库中应当尽可能地囊括社区建设相关的绝大多数数据模块，例如气候状况、地形地貌、经济发展状况、民主自治状况、社会福利状况、人口构成状况、宗族组织状况、特色资源、文化特征、居民生活满意度等等。建立信息库、收集资料、统计数据的任务仅靠规划部门和有关设计单位的力量是不可能完成的，应当在政府、特别是当地基层政府的组织协调下，发动各个相关部门和组织的力量，形成工作合力，为农村社区规划信息库的提供各种基本数据。同时，为了保持数据的实效性和准确性，还应该建立数据的定期更新制度和准确度核查制度，以免在编制规划过程中受到错误数据的干扰，从而造成时间、人力、物力上不必要的浪费，甚至导致整个规划过程的失败。

3.4 注重地域特色

在关于城市社区的规划中，因地制宜地编制规划，传承地方文化，彰显地域特色是设计人员所追求的目标，但是许多设计往往因为缺乏因地制宜的创新意识，扰乱了城市原有的空间秩序、进而吞噬了积蓄已久的空间意义，导致“兵营式的千城一面”而为人诟病[5]。这一现象既然已经引起广泛的重视，就应当在现今的农村社区规划中尽量避免继续出现。地域特色的设计要求设计者向历史索要素材，引导成果能够回归到建筑产生的根源中去。只有这样，人类所处的环境才不会因高速发展而失去其原本应有的秩序和意义[6]。因此，在关于农村社区的规划编制过程中，应当充分考虑和体现地方文化特征，结合本地宗族组织等社会结构特色，从组团分布、平面布局、工艺技术等多方面体现农村社区的地域特色和农耕文明，避免在农村，特别是集中居住区中出现“千村一面”的现象，重蹈部分失败城市规划建设的覆辙。

4 结语

农村社区建设作为城乡一体化建设的重要组成部分，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化;不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整;不仅是体制和机制的创新，也是工作方法的改进。因此在农村社区的规划编制过程中，也必须树立发展服务体系、改善居住环境和发展生产三者有机统一的主导思想，秉承政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则，在实时准确的数据信息采集基础上，传承地方文化，彰显地域特色，因地制宜地编制农村社区规划，这样才能有效摆脱目前的种种困境，实现农村社区规划的科学化、规范化、高效化。

[1]陈有川，李剑波，张军民，等.城镇化导向下的县(市)域村庄布点规划方法探索:以胶南市为例[J].山东建筑大学学报，2009，24(3):211.

[2]张蕾.山东省科学制定农村社区规划[J].中国民政，2010(10):59.

[3]张军民，佘丽敏，吕杰，等.村庄综合发展实力评价与村镇体系规划:以青岛市旧店镇为例[J].山东建筑工程学院学报，2003，18(3):34.

[4]叶斌，王耀南，郑晓华，等.困惑与创新:新时期新农村规划工作的思考[J].城市规划，2010(2):31.

[5]王江.基于原型思维的“城市民居”现象评析[C]//.刘甦:中国民居学术会议论文集.北京:中国水利水电出版社，2010:253.

[6]王江.建筑原型的回归[D].厦门:厦门大学，2006:2.