民主政治建设视野中的农村基层组织党政合一的治理架构问题

刘宏明

(黄冈师范学院 政法学院，湖北黄冈 438000)

民主政治建设视野中的农村基层组织党政合一的治理架构问题

刘宏明

(黄冈师范学院 政法学院，湖北黄冈 438000)

当前农村基层组织中普遍推行以党政领导“双肩挑”和交叉任职为特征的党政合一的治理架构。这种治理架构的实践尽管有其一定积极意义，但从我国农村民主政治建设的视角来看，其产生的负面作用也不容忽视。因此必须对其进行再认识，并着手进行完善。

农村民主政治建设;“双肩挑”;治理构架

一、问题的由来

本世纪初，我国的“三农”问题非常严峻，其中农民负担十分繁重，收入难以提高成为制约“三农”问题解决的死结。为了减轻农民负担，解决日益突出的“三农”问题，当时中央提出的一个重要举措就是精减农村基层组织中的公职人员。同时考虑到农村基层组织中“两委”——即党组织与行政之间的矛盾和冲突日益显现，并造成农村工作效率低下的问题。为了加强党对农村工作的领导，2002年7月中央办公厅下发中办〔2002〕14号文件《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。”此举可以看作是在我国农村基层自治组织中倡行支部书记和村主任实行“一肩挑”、支部成员与村委会成员交叉任职的党政合一治理架构的开始。2003年，湖北咸安镇试行乡镇领导干部交叉任职的改革模式。其主要做法是:先通过党员代表大会直选产生乡镇党委成员;在乡镇党委产生后，按法律程序实行党政干部交叉任职，即党委书记兼镇长，一名副书记兼常务副镇长，一名副书记兼人大主席团主席和纪委书记，一名副书记兼政协工委主任，另5名委员中有3名分别兼任副镇长。［1］咸安乡镇改革模式后被湖北省在全省乡镇机构综合配套改革中进行普遍推广。至此，我国农村基层组织中以“一肩挑”和“交叉任职”为基本特征的党政合一治理架构开始形成。主要内容是:在乡镇一级，乡镇党委书记兼任乡镇长，其他党委成员兼任乡人大主席、副乡长、人武部长等职。以湖北2003年乡镇机构综合配套改革为例，乡镇“实行领导班子交叉任职。每个乡镇党委设党委委员7－9名。其中，党委书记原则上兼任乡镇长;党委副书记2名，1名担任人大主席，1名兼纪委书记;兼任副乡镇长的党委委员2－3名;兼任人武部长等职务的党委委员2－3名。”［2］在村一级，实行村支部书记和村长两个职务一人兼任，村支部成员与村委会成员交叉任职。具体模式有“威海模式”和“顺德模式”两种。“威海模式”是在选举之后，基层党组织原则上按党内选举程序，将是党员的新任村委会主任调整为村支部书记，对于非党员当选村委会主任，上级党组织积极发展其入党，再调整为村支部书记;“顺德模式”是在村委会选举中，“充分发挥党组织的领导核心作用，通过法定程序，正确引导，把党组织的意图与尊重民意统一起来，使大多数村支部成员通过合法程序成为村委会成员，实现村支部与村委会成员的交叉任职”，［3］即在选举中通过引导，努力实现村支部书记当选为村委会主任，其它党支部成员当选为村委会其它成员。

当前，农村基层组织“一肩挑”和“交叉任职”党政合一治理架构，在村这一级已经非常普遍。据《南窗风》杂志报道:2002年底山西长治市开始试点村级“一肩挑”，2006年初，全市实行“一肩挑”的村已经达到90．2%，到当年6月，全市132个乡镇全部实现了党、政正职“一肩挑”。［4］

二、农村基层组织实行党政合一的治理架构效用分析

在农村基层组织中实行党政合一的治理架构在当时减轻农民负担这个特定的历史背景下，作为一种有益探索是可行的，而且实施以后客观上也在农民减负方面取得一些实效。如在减少领导班子职数方面、节省行政成本方面。而在解决村级组织中“两委”之间的矛盾和冲突方面，党政合一的“一肩挑”治理架构也对其产生了一定的积极效果。据有关调查，实行“一肩挑”后，主要领导对村里的工作能够通盘考虑，全面推进，减少了两委矛盾和相互扯皮现象，班子其他成员也认为工作好做了。［6］此外，在加强党在村民自治工作领导方面，通过村支书和村主任“一肩挑”、村党支部成员与村民自治委员会成员交叉任职，并履行村民自治的职责，最大限度地防止了党支部被村委会以村民自治为由而架空现象的发生，实现了党对村民自治工作的领导，从而比较好地实现党和国家的领导权和村民的自治权的有机统一。但是，在我们看到农村基层组织中党政一把手双肩挑和领导班子成员交叉任职的改革模式能取得一定的效率和效益等积极作用的同时，也要看到它在农村民主政治建设方面产生的负面作用。这些弊端主要有:

(一)它造成了农村基层组织中党政不分、权力过于集中。实行党政一把手“一肩挑”是党政合一治理架构的主要特征。而党政领导“一肩挑”必然造成农村基层组织中党政不分、权力过分集中于党政一把手。从宏观上看，这是与改革开放以来我国政治体制改革确立的党政分开、防止权力过分集中的改革方向是相悖的;从微观上看，尽管这种治理架构在一定程度上克服了农村基层中党政领导成员之间的矛盾和冲突而富有效率、减少职数降低行政成本而产生效益。但是从另一方面看，在权力过于集中又缺乏有效的制约和监督的情况下，它也极易带来党政一把手独断专行、胡乱决策，或者大搞钱权交易、贪污受贿，从而造成农村经济和社会发展总体上和长远意义上的低效率和负效益;特别是村级组织中的党政一把手一旦本身是农村中的大家族或黑恶分子、或为黑恶分子所把握，那将殆害一方，不仅毫无效率和效益可言，而且将严重破坏农村社会风气、甚至威胁到农村社会的稳定。

(二)它使村民自治权利受损的风险加大。在村级组织中实行一把手双肩挑以前，村委会主任由村民大会选举产生，村主任的任免权由村民掌握，村主任也仅仅具有村民利益的代表的单一角色，在这种情况下，他们尚能很好地替村民负责、受村民的监督，在一定程度上能够确保他们的行为与村民的利益诉求相一致，因此村委会与村党支部相分离的治理体制能比较好地实现村民的各项自治权利。但是，实行村主任和村支部书记一肩挑的治理架构后，村主任的任免及其决定的角色发生了一定的变化。从其任免机制来看，如果实行上述“威海模式”的作法，村主任的任免机制将和实行村支书和村主任“一肩挑”前差别不大;相反，如果象“顺德模式”那样先定支部书记再使其当选为村主任，就容易出现上级党组织任命的村支书被内定为村主任的情形。从实践来看，在“加强党对农村工作领导”的借口下，后一种情形出现的可能性更大。一项调查显示，“在调查的100个村庄里，90%都未召开过正式的村民大会进行村民选举，村支书就直接兼任了村委主任。有10多个村子虽然召开了村民大会，也就是走走过场，抱着箱子找村民为乡镇预先圈定的在职村支书兼任村主任‘划道道’，选票早被人操纵了。”［7］这时村主任的任免机制就发生了根本性的变化，即村主任的实质任免权不在村民而在于上级党组织。而从其角色来看，无论在哪种机制下产生的村委会主任，都将具有村民利益代表(有的甚至是形式上的)和上级党组织意志实现者的双重角色。从理论上讲，上级党组织的意志与村民利益应该是一致的，但是不可否认的是，在现实中某些地方党组织(尤其是县、乡级党委)作出的决定不乏与村民利益相背的情形。一旦这两者不一致，作为支部书记的村主任就存在角色错位和失衡的风险;而在“顺德模式”决定的任免机制的作用下，村主任必然是选择牺牲村民利益而维护上级组织的决定。因此，在村级组织中实行党政一把手双肩挑大大增加了村民自治权利受损的可能性。

(三)它造成了与宪法规定的政权组织体制相冲突。我国宪法和地方组织法的规定，我国实行人民代表大会制度，各级人民政府由本级人大选举产生，并对本级人大负责、受本级人大的监督。据此，乡镇人民政府及其乡镇长应该由乡镇人民代表大会选举产生，并对乡人大负责、受乡人大监督。但是，现行乡镇改革确立的乡级组织党政合一的治理架构，实行“乡镇长是由乡镇党委书记兼任，而乡人大主席团主席则由一名副书记兼任”的做法，是与宪法和地方组织法所规定的乡级政权组织体制相冲突的。此外，从实践效果来看，前述“一肩挑”体制在降低行政成本、减轻农民负担和化解村级组织中“两委”的矛盾两个方面的功用也不是绝对的，特别是在解决村级“两委”的矛盾和冲突方面，并非理论上的理想。正如有的论者指出:“‘一肩挑’并不能真正解决‘两委’冲突。‘一肩挑’对‘两委’冲突的解决是以加剧村干部角色冲突为代价的，因而也是有限的。”［8］

三、农村基层组织党政合一治理架构的再改革和完善

(一)慎重实行党政一把手“一肩挑”，最起码在乡镇一级禁行。党政一把手“一肩挑”模式具有的党政不分、权力过分集中于党政一把手的弊端，它易于导致党政一把手独断专行、滥用职权从而对农村经济工作甚至政治局面造成危害，因此我们应对这项政策重新审视并慎重使用，特别在当前国家财政日渐强大，农民负担不再是突出问题的背景下，无需为为数不多的一把手减少而过于经济上的盘算，同时也要充分认识到农村行政成本的一点节约相对于农村民主政治建设和社会的长治久安而言是微不足道的。具体说来，在村一级，对于是否实行党政“一肩挑”和交叉任职，首先要防止一刀切的作法，应该根据具体的村级组织中“两委”关系状态、村经济发展和财务状况、宗族势力及社会治安状态等因素来慎重选择，对于两委关系基本协调、村级经济财务状况较好、没有宗族势力影响以及社会治安状态较好的村级组织，就没有必要或不能实行党政一肩挑;其次应该听取村民意见，根据较多数村民意见来作决定。而对于乡镇组织来说，基于乡镇党委书记兼任乡(镇)长的做法与宪法和地方组织法规定的乡级政权体制相违背的原因，应该明确予以禁行，以维护宪法和法律的权威;如果一定要减少职数或加强党对农村的领导，可以实行乡镇党委书记兼任乡镇人大主席、副书记兼任乡镇长的做法，这样做既不违背宪法和法律规定的组织体制，同时又符合惯例，因此是一种很好的替代方案。

(二)加强村委会的民主选举、民主监督，保证村民自治权益得以切实实现和保障。首先，要切实按照中办〔2002〕14号文件的精神，确保村民在村委会选举中的民主选举权，明确并严格执行“只有民主选举才能产生村主任”、“只有被选举为村主任的才能被任命为村支书”的原则，杜绝现实中不经村民选举而直接任命村支书担任村主任，或者虽有选举但只走过场等现象;对于一些地方先任命支部书记再来通过努力使其当选为村主任的作法应该予以否定，因为这种“努力”一般往往成为暗箱操作的代名词。总之，一定要保证党政一把手的任命权确实属于村民(大会)，以从任命机制上防止党政一把手在作为村民利益代表和上级组织的代表的双重角色间出现错位和失衡。其次，加强对村委会，特别是对村党政一把手进行民主监督和工作监督。在实行党政合一的村级组织中，一方面加大村民大会对党政一把手的民主监督，上级党委和政府要严格遵守《村民委员会组织法》的规定，不干预村民大会行使法律规定的民主监督权，特别在一把手的罢免问题上，要确保村民对村主任的罢免权不受任何阻碍，从而对党政一把手的进行有效制约，防止其在村级事务的决策中滥用职权、或者一味迎合上级组织而损害村民的自治权益的行为发生;另一方面，上级党组织要加大对作为支部书记的党政一把手工作监督的力度，对其工作能力、工作态度、工作作风以进行经常性考核和评估，依照党纪国法对其渎职、腐败行为进行严厉制裁，从而督促其勤政廉政，以作为“当家人”最大可能地实现村民的自治权益。

(三)打击农村黑恶势力，加强农村法制宣传教育。为防止垄断农村基层组织中重大权力的一把手涉及农村黑恶势力而造成在农村管理和发展方面的严重后果，公安部门对农村中的黑恶势力要进行严厉打击，纪检部门和检察机关要对涉黑的农村基层党政领导进行严厉的查处，从而为实行一肩挑提供健康的社会环境;其次，司法行政部门、组织部门还要加强在农村的法律宣传和对农村基层组织中的党政领导的法制教育，提高农民的法制维权意识和农村领导干部依法办事的观念，从而为在农村实行一肩挑的治理架构提供健康的观念环境。

四、结语

在农村基层组织实行党政合一的治理架构，从民主政治建设的角度看，它没有顺应基层民主发展的潮流和趋势，甚至“使基层民主发展的成果变相化为乌有”，因为它既不合基层民主政治体制的制度安排，而且对于在村民自治辐射下正在不断推进的城市社区自治而言，‘一肩挑’也会抑制社区自治因素的发展。［9］在我国当前社会经济发展已经取得长足进步的背景下，民主政治建设和发展不仅仅是任务，更是潮流和大势所趋。为了推进民主政治建设的进程，加强基层民主建设，对于党政合一的农村治理体制，我们必须重新审视，使其在发挥解决农村中的现实矛盾和问题的作用同时，更能着眼于农村长远的民主政治发展大局，通过再改革和完善来促进农村民主政治的发展。

注释:

［1］陈桂枝，王颖质:《疑农村基层“一肩挑”和交叉任职改革》，《江汉大学学报(社会科学版)》2007年9月。

［2］参见《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》(鄂发［2003］17号)。

［3］徐增阳，任宝玉:《“一肩挑”真能解决“两委”冲突吗?》，《中国农村观察》2002年第1期。

［4］石破:《“一肩挑”，如何挑?——长治乡村党政领导合一调查》，《南窗风》2007年9月。

［5］盛若蔚:《乡镇机构改革步入攻坚 探索党政一把手“一肩挑”》，《人民日报》2010年6月22日。

［6］俞同荣，赵玮:《关于村两委班子“一肩挑”的调查》，《江苏农村经济》2010年第8期。

［7］长子中:《村两委“一肩挑”问题百村调查》，《乡镇论坛》2007第7期。

［8］张作伟:《村两委推行“一肩挑”后的问题与对策》，《社科纵横》2008年12月。

［9］梅丽红:《基层党政”一肩挑”:问题与出路》，《探索》2007年第5期。

D638

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1003－4145［2011］专辑－0079－03

2011－11－12

刘宏明，黄冈师范学院政治学院讲师，主要研究方向:政治思想教育、制度伦理。

(责任编辑:宋绪芬)