山西省淤地坝防汛工作的经验与做法

范 毅

(山西省水土保持生态环境建设中心)

淤地坝是黄土高原地区治理水土流失的重要措施之一。至2010年底，山西省共建淤地坝近4.5万座，总控制面积5 970 km2，已淤地10.47万 hm2。这些工程，对控制我省的水土流失，减少入黄泥沙，改善当地群众的生产生活及交通条件，促进农业增产、农民增收和农村经济发展，发挥了积极作用。但现有的淤地坝工程，普遍存在设计标准低、年久老化失修、损坏现象严重等问题，安全度汛形势不容乐观。有些淤地坝已达到甚至超过小型水库规模，但设计标准却低于小型水库，一旦遭遇暴雨洪水，安全隐患极大。因此，进一步做好淤地坝防汛工作意义重大。

山西省各级水行政管理部门每年都要安排部署防汛准备、组织防汛检查、处置度汛中存在的各种险情和灾情等安全防范措施。但从总体来说，目前淤地坝的防汛工作还处于相对被动的工作状态，很有必要通过出台国家层面的淤地坝防汛指导意见，加大宣传力度，增强防汛意识，依靠先进的技术手段创新管理模式，对工程建设及运行期的防汛安全进行科学预报，从而完善淤地坝防汛的各项工作。

1 经验与做法

1.1 严格落实防汛责任制

落实防汛责任制是淤地坝安全度汛的重要组织保证。我省将淤地坝防汛纳入整体防汛管理体系，实行行政首长负责制，要求每座骨干坝和中型淤地坝必须明确行政责任人、技术负责人和具体管护人员，行政责任人由乡镇领导担任，技术负责人由县水利局领导担任，具体管护人员选用责任心强、经过专门培训、能负起责任的人员担任，从而做到了层层落实，责任到人。

1.2 掌握淤地坝运行状况，及时排除重大安全隐患

近几年来，我省每年都要分几次对全省骨干坝、中型坝运行现状进行大排查、大检查，加强了监管，摸清了底子，为一系列政策文件的出台积累下了第一手资料。近年来已完成67座下游有村庄、学校、工矿企业等重要设施的大中型病险淤地坝的应急除险加固工作。

1.3 创新机制，落实管护责任和资金

2003年，全省推广了临汾市汾西县“护坝田”典型经验，即“一田三专”管护模式，以“护坝田”收入作为淤地坝工程管理和维护的资金来源，采用专项资金、专门管理、专业队伍的方式对淤地坝进行管护。2009年，临汾市大宁县将淤地坝管护经费纳入县级财政预算，具体补助标准:骨干坝每座每年600元，中型淤地坝每座每年400元，小型淤地坝每座每年200元。我们在全省范围内又大力推广了大宁县这一先进经验。目前，全省凡是建有淤地坝的县，都出台了类似的管护办法，并依照各自的地方财政状况，落实了管护经费。

1.4 强化防汛预案，落实责任主体

省水利厅出台文件，要求各县制定全县淤地坝防汛抢险应急预案，拿出切实可行的“防、撤、抢”方案。对下游有村庄、学校、厂矿等重要设施的，乡镇政府要建档管理，制定单坝预案，确定专人管护。

我们在积极争取有关部门资金对病险淤地坝除险加固的同时，按照“谁批准、谁负责，谁造成危险、谁排除”的原则，查明责任主体，落实安全运行管护责任。

对非水利部门、单位或乡村集体建设的淤地坝，由投资方负责其安全运行监管工作。

对水利部门建设、已被其他单位或部门占用而改变功能和用途的淤地坝，由属地乡镇政府通知有关单位或部门对其安全运行负责，相关安检部门监管，排除隐患;因煤炭开采造成淤地坝安全隐患的，由损坏方拿出排险方案，出资修复;同时占用者和损坏者要对水土保持设施进行经济补偿。

水利部门建设的淤地坝，如果建成后在库区和下游河道又建设了村庄、学校、厂矿等重要设施，出现人口聚居的，由批准单位负责拆迁安置工作，并责成乡镇政府负责日常安全和防汛工作。如果建前已有村庄、厂矿等重要设施的，属地乡镇政府要建档管理，编制应急预案，落实管护人员。水行政主管部门根据具体情况采取综合措施，确保淤地坝防汛安全万无一失。

1.5 多措并举，防患于未然

凡在建坝下游沟道一定距离、一定高度范围内有厂矿、村庄等重要设施的，我们不再规划建设淤地坝;对已经批复但尚未实施的淤地坝，全部重新调整坝址;凡拟在已建淤地坝库区和下游河道建设工矿、村庄、学校等重要设施的，需经水行政主管部门论证批准。

省水利厅水土保持局专门成立了防汛科，加强淤地坝安全管理。每年汛前成立淤地坝工程防汛领导组织机构，汛期24 h防汛值班。凡涉及有骨干坝、中型淤地坝工程的各市水保部门也设置相应的淤地坝防汛办公室，建立健全防汛值班制度。

2 存在的问题

2.1 防汛管理体制不完善

现行市、县淤地坝防汛管理体制仍是以水保系统为基础，各级水保部门是淤地坝防汛的日常管理单位，淤地坝防汛还没有真正纳入各地防汛管理体系。淤地坝防汛工作大多局限于水保系统内，组建的淤地坝防汛领导小组及其办公室多数没有和当地防汛管理机构进行有机协调与衔接。单靠各级水保部门甚至水保部门的一个内设机构很难完成繁重的淤地坝防汛管理任务。各级防汛部门没有把淤地坝防汛工作与水库堤防防汛、山洪地质灾害预防同等对待，没有实行同步部署，同步落实，同步考核。部分县没能把淤地坝防汛资金投入、物资储备等纳入当地财政预算，直接影响了淤地坝防汛工作的正常开展。主要原因是地方水利(水务)和水保单位在防汛责、权等方面不清晰，并且在认识方面存在着差异。地方政府普遍认为淤地坝建设在千沟万壑里，是群众性工程，以拦泥淤地为主，而且长期处于老百姓使用、管护的状态，没有管护防汛资金保障，因此对防洪重视不够。

2.2 非工程措施和应急能力建设有待进一步完善

近年来，我省黄河流域基本未发生过大的汛情，淤地坝下游大都没有重要设施，一些地方干部群众有麻痹侥幸思想，一些工程的防洪预案不够完善，“防、撤、抢”措施有待进一步落实。淤地坝大都分布在人烟稀少、交通不便的偏僻支毛沟中，缺乏必要的通讯、预警系统，也给防汛和管理带来了一定困难。一些地方甚至没有制定有效防洪预案。各县(市、区)虽落实了淤地坝总的度汛预案，但个别县没有编制有效的单坝“防、撤、抢”度汛预案。护坝人员管护业务不熟悉，有些县(市、区)放水建筑物堵塞而未及时清理，卧管孔盖缺失现象严重。

2.3 特殊的地理区位和水情条件加大了防汛压力

黄土高原地区特别是黄土丘陵沟壑区，气候干旱，降水稀少，但局部短时高强度暴雨时有发生，一两场暴雨的雨量就超过了全年降水量的40%以上。加之山高坡陡、地形破碎、植被稀少，洪水暴涨暴落，极容易形成洪水灾害。近年来气候异常，极端天气频发，局部发生高强度暴雨洪水机率大增，淤地坝防汛形势日趋严峻。

3 几点建议

3.1 完善制度与办法

建议以国家防总名义，专门出台国家层面的淤地坝防汛指导意见，强化淤地坝管理责任，明确将淤地坝防汛纳入水利防汛体系，防汛责任由各级政府负责，各级可以制订实施细则;明确要求当地建立淤地坝维修养护基金，基金来源主要包括中央和地方各级财政安排、淤地坝收益提成、征收矿产资源开发生态补偿费等;流域机构代表水利部主要抓好规划的编制，确定淤地坝建设、管理的重点和发展方向，抓好标准、规程、规范性文件的制定，推进淤地坝防汛工作科学化，实现流域治理开发与区域经济社会发展的有机统一。

3.2 加大宣传力度，增强淤地坝防汛意识

结合汛前检查和全年防汛抗旱安排，精心策划，突出重点，认真做好每年的防汛宣传。在淤地坝所在县广泛开展以“水保防汛，安全大家”为主题的淤地坝防汛宣传日活动。利用各类活动向广大群众分发宣传资料、宣传画册及制作宣传板面、悬挂宣传条幅、安全咨询等，做好淤地坝安全宣传教育工作。同时要动员全社会积极投入淤地坝防汛行动，鼓励社会各界积极支持和参与防汛工作，凝成齐抓共防的工作合力。要主动与同级党委、政府宣传主管部门和社会媒体沟通，确保宣传渠道畅通，及时客观、真实、准确地发布汛情信息，实时掌握防汛热点和焦点问题。要广泛开展淤地坝防汛抗旱减灾宣传教育，努力提升全民防灾减灾意识，全面提高群众防灾避险和自救互救能力。

3.3 加强淤地坝防汛预报等技术研究

建议在汛期要加强气象水文预报和防汛指挥平台建设，提高汛情监测、预报、预警和指挥决策支持水平，不断提高科学防洪能力。编制小流域坝系设计、施工规范，保证淤地坝建设始终以小流域为单元开展坝系建设，避免单坝建设，以便更好地控制洪水和拦截泥沙，减少洪水灾害的威胁，最大程度地提高淤地坝防汛能力。对坝系建设的防洪标准、洪水泥沙分析、淤地坝降级与报废标准、淤地坝长期管护与安全运行、淤地坝防汛预报等进行专项研究。同时，对各地淤地坝防汛管理的成功经验和先进的技术手段进行调查总结，逐步形成淤地坝防汛技术标准体系和制度体系，推进淤地坝防汛工作向标准化、规范化发展。