城郊农村建设中乡镇政府职能完善的对策——基于河北省邢台县南石门镇政府职能的调查

赵志广，李鹏，王秦俊

（1．山西农业大学公共管理学院，山西太谷030801；2．山西农业大学资源环境学院，山西太谷030801；3．山西农业大学思想政治理论教学研究部，山西太谷030801）

乡镇政府是农村政权的主要组成部分，与人民群众联系也最为紧密，直接担负着服务群众、教育群众、组织群众、发展农村、建设农村、稳定农村等十分具体的工作。［1］税费改革后，面对社会主义新农村建设中农民日益增长的物质和文化需求，乡镇政府必须从保证农村经济和社会事业的发展、力求为广大人民群众提供更多的公共服务、促进社会主义和谐社会的高度出发，积极推进乡镇政府职能创新。

一、邢台县南石门镇政府职能行使情况分析

（一）邢台县南石门镇基本情况

邢台市与邢台县市县同城，南石门镇地处邢台市西9公里处，位于市县结合部。邢和、邢左两条省级公路从境内横穿而过，是邢台市的西大门，也是城市通往山区的必由之路，是晋、冀交通之咽喉。南石门镇是首批建制镇，辖36个行政村。总面积108平方公里，12 185户，58 000余人。镇区面积10平方公里，镇内驻有省市县企事业单位27家，镇区人口2．1万人。［2］近年来，随着我国市场经济的深入推进，南石门镇经济也得到了长足的发展，综合经济指标位居全县先进行列，先后被确立为邢台市 “卫星城镇”、邢台市 “四门”建设重点镇，“小康建设双百工程试点镇和小城镇建设综合改革试点镇”。

（二）邢台县南石门镇政府职能行使情况

1．经济发展职能

南石门镇积极落实中央加快民营经济发展的要求，着力解决民营企业数量少、规模少、层次低、实力弱等问题，拓宽民间资本投资领域，实施更加开放的行业投资准入政策，依靠乡镇特殊的地理优势和丰富的自然资源，形成了一批特色鲜明、竞争力强的企业集团，为城郊农村发展积累了经济基础。

2．社会发展职能

近年来，乡镇政府积极筹措资金，对农村水利设施等基础设施进行了维修、改造，为农业生产、农民生活提供便利，对于促进地区农业发展、粮食增产、新农村建设意义深远。大力加强道路建设，形成农村公路村村通，直接打通了农业生产基地和城镇市场的绿色通道。大力推广普及新农合制度，并不断提供新农合的补助和报销标准，截止2010年底，南石门镇所有农村实现了农村社会保障的全覆盖。

3．文化发展职能

加快发展文化事业，南石门镇在农村义务教育上切实落实国家 “两免一补”政策，继续抓好基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。加强对农民的引导，增强村民的法制意识，实现了城郊农村的新型农民有文化、懂技术、会经营。

二、南石门镇政府职能行使中存在的问题

（一）对经济发展宏观指导不足

1．村办企业缺乏引导，生态破坏尤为严重

南石门镇大部分村办企业都是利用本村地理位置的优势或者有限资源进行凿石烧灰和挖土烧砖。其造成的直接的后果就是环境破坏和水土流失，严重损坏了当地的土地资源，蚕食农田，严重威胁村民的生存条件。村办企业同时也污染了村落的环境，影响了农民的正常生活。

2．生态农业体系落后，农民增收速度缓慢

南石门镇地理位置优越，水利设施建设完善，土地肥沃，机械化水平高，是发展生态农业最适合的地区。但由于缺乏合理引导，当代尚未建立生态农业体系。农作物品种单一，农民年复一年轮种冬小麦和玉米，收入很低。当地完全可以建立蔬菜花卉基地，耕种高产出的农作物，服务邢台市民，打开农产品市场。

3．旅游资源利用不足，难以发挥景点优势

境内的丰富的旅游资源没有得到很好的开发利用，比如太行山景区、张果老山景区、七里河景区、凤凰台休闲胜地等景区，山青水秀，风景丽人，交通便利，但至今尚未完全开发。

（二）对公共服务有效供给不足

1．九年义务教育管理不合理

对校舍的更新和加固上显得力不从心，农村校舍的更新和维护工作基本落到了村委会的头上，镇政府在这方面的支出上显得极其不足。同时，九年义务教育的质量逐年下降，教师挣的是死工资，教好教坏一个样，教与不教一个样，导致教育质量年年下降，而镇政府、镇教育中心却没有将此问题及时处理。

2．农民劳动力培训一直空缺

在调查中发现，据村民反映在近年来南石门镇政府就从来没有对农民进行过任何培训。农村存在大量的NEET族（“NEET”源于20世纪80年代的英国，是“Notin Education，Employmentor Training”的缩写），指既没有正式工作，也没有在学校上学，更没有去接受职业技能培训的人。［3］这些人不学习、不工作，游荡于村中，成为影响农村安全稳定的隐患。

3．乡镇养老机构建设不充足

虽然政府对农村的老人每月发放一定的养老保险金，但养老工作还秉承着 “养儿防老”的观念和路径。南石门镇在投资建立专门的机构开展养老工作确实做得不好，整个乡镇现在只有小石头庄村一家养老院，且这家养老院完全是个人私营，与政府无关。

（三）对农村建设缺乏科学引导

1．新农村建设存在瞎指挥现象

党的十七大提出的建设生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村要求，而南石门镇政府对新农村建设的要求仅仅是村容要整洁。以被评为 “新农村建设示范村”的南石门镇西小郭村为例，当时村委会只是将村中的道路修缮一新，将村民的房屋统一粉刷成了黄色，便顺利通过了评选。而镇政府对本村的生活宽裕、乡风文明和管理民主的要求却无从考察。

2．村干部行事缺乏有效监督

近年来部分农村的村干部为谋取经济利益，做出许多不合法行为，比如村干部竞选贿选情况严重，村干部勾结房地产开发商，私自违法开发本村耕地用作建设用地等。而镇政府对村干部这种行事却缺乏有效监督，甚至有些镇政府人员与虎谋皮，共同获取不法利益。

3．乡镇政府 “寻租”，镇村关系难和谐

南石门镇政府将 “贯彻计划生育政策，为广大农民提供生产生育服务”作为主要职能之一，然而在实际工作中镇政府在计划生育工作中，对于村民的超生现象采取 “重罚款，轻监督”的方式，而忽视了对群众进行优生优育的教育、宣传和监督。镇政府在征兵、土地流转等事情上也存在寻租行为。

三、促进城郊乡镇政府职能完善的对策

（一）推进经济发展方式转变

1．要明确发展目标，走城郊城市化道路

要借助国家建设新农村的契机，积极发展生态农业、现代农业、休闲观光农业，积极推进农业产业化，实现一村一品；大力发展劳动密集型企业，做强短小精悍工业，切实加大对第三产业的扶持力度，发展休闲服务业，建设城郊农村经济体系；同时，加大基础设施建设投入，整治乡容村貌，建设休闲娱乐场所，使城郊农村经济成为城市经济的一部分。

2．要发挥特色优势，打造农村品牌效应

以市场为导向，以效益为中心，用工业管理的方法和手段，把农业当工业抓，把农业当项目搞，实现企业化运作、产业化经营、工业化发展。着眼提升城市形象，塑造城市品牌，使城郊特色的农村成为中心城市的 “后花园”。［4］

3．要壮大产业链条，促进工农共同发展

大力发展 “名、优、新、特”蔬菜种植业、鸡猪羊养殖业、花卉栽培业；积极发展农产品加工业，加大终端产品的开发力度，积极实施开发净菜袋装蔬菜生产、禽畜肉制品、土豆深加工等。通过扩大农副产品的生产规模，充分调动农民的生产积极性；同时，推行以吸纳农民为主的工业化路线，改变城郊剩余劳动力的职业身份，切实增加农民收入。［4］

（二）加强公共服务职能

1．要补充和完善社会保障体系，为社会提供服务

随着城市化的推进和工业园区建设的不断加快，如何有效地建立起失地农民的生活保障体系成为当务之急。［5］乡镇政府可以通过政策来引导失地农民就地安排就业和对小城镇的建设规划，形成农村新的消费热点，以农村住宅和新农村建设来带动服务业等第三产业的发展。

2．要规范与中介组织之间的关系，保证其独立性

在乡镇社会体制转型的过程中应以建立治理型社会自治体制为基本的目标趋向。要从机构形式和组织制度上，摆脱中介机构与乡镇政府部门的从属关系，割断其与乡镇政府和企事业单位的“脐带”，实现真正的脱钩。乡镇政府可对现已存在的中介组织进行改造和优化，有层次、有重点、分步骤地规划发展，从而提高乡镇政府公共服务能力。

3．要按照政事分开原则，转化事业单位管理职能

政事分开必须以推进经营性事业单位改革和机关后勤服务社会化为突破口，加快事业单位职能创新步伐。要将承担部分行政管理职能或者行政执法职能的事业单位，改组为行政执法机构。同时，要加快机关后勤保障职能创新的步伐，把各部门所属的经营性后勤服务机构推向市场，依法改制为自主经营、自负盈亏的独立法人实体和竞争主体。

（三）恰当处理乡村关系

1．要合理分权，明晰职责

将部分微观的管理和服务职能让渡给村民自治组织，把与村民利益直接相关的事务交给村民自己来决定，从而顺利建立起村民的自治体系。［6］村民自治组织承担的事务性工作应与其自治组织的角色和职能相适应，而与其角色和职能不相适应的事务均应予以剥离。

2．要协同治理，实行法治

乡镇基层政权与村民自治组织在合作过程中，必须将各自的权限、职责、关系以法律法规的形式加以明确，做到乡镇基层政权依法行政，村民自治组织依法自治。

3．要完善制度，加强监督

在严格遵守 《村民委员会组织法》的前提下，不断完善村委成员的管理办法，建立乡镇对村委会的有效监督约束机制。对村干部的考核监督，是乡镇义不容辞的职责。要落实罢免制度，对村民反映强烈的村委成员，启动罢免程序，由乡镇出面主持罢免事宜。总之，从法律制度上完善对村委会的监督约束机制势在必行。

［1］梁芹，居小琴．新时期乡镇政府职能转变的路径选择 ［J］．南通航运职业技术学院学报，2010，9（1）：12-15．

［2］南石门镇．百度百科［EB／OL］．（2010-06-21）［2011-02-20］．http：／／baike．baidu．com／view／1787287．htm＃sub1787287．

［3］王燕锋，陈国泉．城郊农村NEET族问题探析［J］．中州学刊，2010，176（2）：130．

［4］李晓建．浅谈城郊农村经济的发展方向［J］．山西科技，2010，25（3）：6．

［5］丁耀明．乡镇政府职能转变与强化公共服务职能［EB／OL］．（2004-11-15）［2011-04-20］．http：／／www．china．com．cn／chinese／OP-c／698135．htm．

［6］陈幼华．村民自治背景下的村委与乡镇的关系研究 ［J］．湖北师范学院学报 （哲学社会科学版），2005，25（4）：70．