当今中国NGO的生存处境与发展途径

韩 艳

(湖南怀化学院 人文教育系，湖南 怀化 418000)

NGO是英文Non-governmental Organization的缩写，可译为“非政府组织”，但意指非政府组织中专门参与公共事务的非营利性团体。NGO发端于19世纪中期国际社会对于人道处境的普遍关注，并于20世纪80年代席卷全球，日益成为许多国家积极处理内部公共事务而又与政府、企业不同的重要力量。反观当今中国的NGO发展状况，尽管自改革开放以来取得了长足的进步，但远不能适应我国正在推行的“大社会—小政府”的要求，而近些年来这些组织在许多公共事务领域异军突起的角色表现和相对艰难的生存处境，理应得到社会普遍的、高度的关注。

一、当今中国NGO的人道主义情怀

众所周知，“NGO”一词始于1945年联合国的成立，但作为不同于传统的公民协会的社会组织，最早可追溯到1863年的“国际红十字会”的诞生及其活动，这是公民以个人身份最早发起的独立于政府和教会的社会活动，而这一活动的发起就是出自瑞士银行家亨利-杜南等人的人道主义情怀，是对战争导致的人道主义灾难的回应，从而使得以后的NGO始终将对人类的生命健康权利的维护与为弱势群体争取平等权利视为自己的义务和使命。所以，清华大学公共管理学院NGO研究所在中国选举与治理网站上(2008年12月24日)发布的《中国NGO:精神，处境，使命》一文中明确提出，NGO精神必须体现人性、人道和公义。而在近些年来最能体现这种人道主义情怀的是公盟和北京益仁平中心两大NGO。

公盟是北京公盟咨询有限责任公司的简称(公盟法律研究中心，则是北京公盟咨询有限责任公司下设的内部公益机构)。公盟前身为阳光宪政社会科学研究中心，2003年10月28日由北京大学徐志永、滕彪和俞江博士以及公益律师张星水在北京创立，2005年9月更名为“北京公盟咨询有限责任公司” 。公盟的口号是“为了公共利益”，以建立约束权力的民主法治制度为目标，以期能够理性、建设性地推动中国的民主、法治和社会正义。从2003年开始，他们参与代理了不少维权官司，撰写了若干有关中国当时热点社会问题的研究报告，并开展了一些促进社会公正透明的公民参与项目活动。其中社会反响最大的是两大事件，一是许志永、滕彪、俞江三人就孙志刚惨死于广州市收容人员救护站一案向全国人大提出收容遣送违宪审查的公民建议，对后来《城市乞讨人员收容遣送办法》的废止起了非常重要的作用；二是代表三鹿奶粉事件的部分受害者起诉，要求法院立案赔偿损失。“三鹿”毒奶粉事件公布后，公盟在第一时间成立了律师志愿团，协商起草受害者索赔指南，为受害者提供法律咨询意见，并且多次组织法律专业人士调研、起草、研讨赔偿方案，并征集受害者的授权委托，为诉讼做准备。另外，还委托美国律师协会提供美国有关集体赔偿的判例和具体操作办法，为公正赔偿提供知识上的借鉴。上述案例不是普通的维权案例，它事关到社会公民的生命权利和健康权利，通过这些案例，公盟的行动体现了NGO的公义价值和人道主义情怀。

北京益仁平中心是非营利性的公益机构，成立于2006年12月19日，致力于在中国公共卫生领域开展疾病防治健康教育、病患者救助及消除歧视等公益工作。它的活动范围主要在法律援助、普法与健康教育、调查研究、社会行动、政策倡导等领域，特别是在争取并维护社会弱势群体平等权利方面做出了突出贡献。在协助的公益诉讼近二百多起案例中，最为社会广泛关注的影响性诉讼都是这类案例，有些还开了这类案例的先河，如广东乙肝歧视第一案；上海乙肝歧视第一案；中国艾滋就业歧视第一案；中国色盲歧视第一案；中国抑郁症歧视第一案；中国基因歧视第一案；中国相貌歧视第一案；中国高考移民第一案；中国反垄断第一案等等。尤其是“广东乙肝歧视第一案”的社会反响最大。2007年1月，北京益仁平中心协助当事人状告港资公司伟易达成功胜诉，被告向原告乙肝病毒携带者李飞(化名)支付赔偿金2.4万元，并承诺将一如既往地贯彻公平公正的就业政策，禁止任何形式的歧视，同时加强监督用人政策的执行力度，避免类似事件的发生。结案之后，李飞表示“这不仅仅是我个人的成功，也是帮助我的肝胆相照论坛(中国最大的乙肝公益网站)所有网友的成功，也是社会各界的成功(北京益仁平中心的负责人陆军即为肝胆相照论坛的版主，一直在协助原告起诉)。”在益仁平公益律师团队的帮助下，李飞维护了自身的合法劳动权。2007年3月2日，益仁平呼吁非政府组织共同关注《就业促进法》非歧视条款遗漏乙肝和艾滋病歧视问题，并协助人大代表撰写建议在“两会”提交，成功促使该法添加了相关保护内容。2007年9月，出版《就业歧视法律维护手册》。2008年10月28日，发布《中国高等教育乙肝歧视调查报告》。北京益仁平中心正是通过反对社会歧视的途径，为争取和维护社会弱势群体的利益和权利发挥了重要的作用，从而体现了NGO应有的人道和公义的使命和精神。

尽管当今中国的NGO,尤其是民间自发组织的社团，大多数活动于环保和扶贫等领域并大有作为，但都扮演着中国社会的表现性角色而非功利性角色，不同程度地体现了社会的人道主义价值，而国际社会的“国际社会论坛”，更是以体现人道主义和普适的人性为首要标志而区别于“世界经济论坛”，尤其于2005年1月在巴西举行的第五届会议，其中有1000个NGO的代表参加论坛。

二、当今中国NGO的生存处境

就其规模和数量而言，当今中国非政府组织已经相当庞大,但是由于缺少相应的法律支持和制度环境、公民社会的不成熟和公民自主意识的薄弱等原因，使得其从成立到运作，既缺乏政府足够的支持，也缺少广泛的社会认同,生存处境比较艰难。

首先，志愿为民却缺乏公民支持。NGO的事业是一项志愿共识的事业，NGO是公民社会的代言人和服务者，公民的经济援助和广泛参与必不可少。然而，在当今中国，公民社会正处在不断成熟的阶段，公民的经济援助和参与程度远远不够。清华NGO研究所副所长贾西津曾运用CIVISUS(全球公民参与联盟)的公民社会指数(CSI)体系，通过调查分析，得出的结论是：中国公民参与深度和广度不足；公民社会组织发育不足；公民社会组织非常分散；国际联系少；公民社会组织的支持基础薄弱；三个部门之间的对话、伙伴关系比较欠缺。清华大学公共管理学院NGO研究所的相关研究也表明，大多数我国本土的NGO，由于资金缺乏，没有稳定的来源，处于维持和半瘫痪状态，没有发挥应有的功能，中国公民参与的深度与参与的广度更为不足，包括慈善捐助、志愿、作为公民社会组织成员等方面的参与均有缺陷；公民社会组织及非党派性政治活动较弱，公民社会组织的层次较低、联盟缺乏。在英美发达国家，公民社会的发达不仅为NGO的基金提供了广阔的来源，而且还为NGO从事公共事务活动提供了大量的义工(定期到公益性的机构中提供服务)。但是在我国，人们大多忙于生活，根本无暇顾及自己的社会责任。非政府组织的很多活动由于没有公众的支持与理解，很多都无法有效地开展。更加令人忧心的是，当出现一些社会责任感强的民众举起正义的大旗公然反对不公正待遇时，那些代表亿万群众心声的人们却处于孤立无援的境地，他们的势单力薄与广大群众的怯弱有着莫大的关系。那些“置身事外”的民众，责任意识强的就在网络论坛上“口诛笔伐”；责任意识薄弱的就“置若罔闻”，全然不当一回事。不可否认，造成这种现象的原因与现今中国的经济水平、人民的生活质量不高有关。但此种现象背后却折射出几千年来封建礼教熏陶下的国民形成了一种安于现状、息事宁人的民族心理，他们大多秉着“大事化小、小事化了”的态度。加之，我国的政治民主化进程发展缓慢，社会所主导的文化环境缺乏足够的开放与包容，一些尖锐的事实一旦公开化，就会演变成十分敏感的政治话题。因此，很多人都不敢真正发出自己的声音，在压力面前选择了屈服，选择了沉默，然而这种沉默看似保护了自己，实则从长远来看，损害的是公民的根本利益。这并不是煽动公民和政府抗争，而只是强调当民众的合法权益受到不公正对待时，应该坚定地说“不”；这也并不是鼓动公民与政府“叫板”，而只是突出在强大的压力面前，民众更应切实维护自己的合法权益。当然，很有可能，在坚定地维护自己的合法权益的过程中，他们的呼声无人回应，最后所得到的结果和当初一样，但是即便如此，仍旧是可贵的，因为他们的呼告体现了公民的责任意识，也预示着公民社会自主意识的觉醒。

其次，缓减政府压力却面临政治风险。NGO在社会生活中扮演着重要的角色，它作为第三方治理者参与到社会生活的治理中，从某种程度上说缓减了政府的压力，去年“公民”(前公盟)在“老村长钱云会之死”案件上的表现就较为典型。2010年12月25日，浙江温州乐清的老村长钱云会被工程车轧死，据当地多名目击者称钱云会是被几个人强行塞入车下轧死的，而警方则称是一起普通的交通肇事案件。12月28日，公民(公盟)决定组建乐清市寨桥村村长钱云会之死调查团，由彭剑律师、许志永博士、公民刘沙沙、张永攀和徐健组成，并于12月29日下午四点到达寨桥村。经过几天的采访调查，公盟发布了“钱云会之死真相”调查报告，得出的基本结论是：这是一起普通的交通事故，在一定程度上缓减了由于征地和由此上访遭遇打压引发的村民对基层政府的强烈不满。但是，中国传统上是一个中央集权的国家，传统政治文化在政治心理和政治认同方面对公民社会和NGO有着一种天然的不信任感，这又使得政府从来对NGO和公民社会的发展，始终持一种谨慎和保守的态度，从而对待非政府组织总是有所选择。一方面，政府对于那些在环保、扶贫、教育等领域发挥积极作用的非政府组织给予了很大的鼓励和支持，另一方面对于那些活跃在公共维权、反歧视、法律援助等领域的非政府组织却进行诸多的限制，甚至禁止，还在民间组织在一段时间内增长过快，或国内政治发展发生特殊变异时，干预民间组织的发展，对民间组织进行清查和整理。据北京益仁平中心网站2009年8月13日文章指出，13日上午9时，三名自称是“北京市海淀区工商分局甘家口工商所工作人员”的人来到益仁平中心，称要进行年终复核检查，而且是普遍例行检查，但是我工作人员在楼下恰巧遇见三名工商人员从外面径直来到我单位21层，并未对本楼的其他单位进行检查，此次检查显然是选择性的检查。2009年7月17日，北京市民政局宣布取缔“公盟法律研究中心”，民政局的工作人员搬走了大量办公用品和资料，包括一些印刷品以及部分公盟的文件，仅仅把有关三鹿奶粉事件诉讼的文件留下。从以上事例我们就可以知道，政府一方面代表民众的利益，但是在另一方面却为了社会秩序的稳定，用行政权力压制真实民意的表达，用政治策略手段安抚不良情绪。这些公益性的非政府组织站在公众的立场，采用合法的手段和途径捍卫民众的权益却不得不面临与政府抗争的局面。这里对益仁平中心的限制检查，公盟被取缔只是“草根”非政府组织生存状况的一个缩影，在这背后还有很多组织正遭受着相同的命运——站在社会正义的立场，捍卫公众的合法权益但自身却遭遇着歧视，合法权益被无情剥夺。这些遭受不公正待遇的非政府组织仍需奋力“突出重围”。

最后，从事公益活动却难以“公益”正名。我国现行社团管理的双重管理体制是在1989年10月国务院第49次会议上通过的《社会团体登记管理案例》确立的。所谓双重管理体制是指对非政府组织的登记注册管理及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。民政部门是非政府组织的法定登记管理机关，而一个非政府组织只有党政机关和由党政机关委托的单位才有资格担任业务主管单位，也就是说非政府组织在通过登记注册成为合法组织之前必须首先成为政府所属的一定职能机构或授权机构所需要和能够控制的对象，并受其管理和控制。但是大多数非政府组织的活动领域难以得到职能机构的认可，因而不得不在工商局注册为企业，如上文所述的北京公盟和北京益仁平中心都是工商注册的，这就意味着他们必须向企业那样缴纳所得税。而非政府组织本身的性质就决定了它的非营利性，它们的所得大部分都是社会捐赠，本来它们的资金来源就很有限，再加上较重的克扣税，生存境况着实令人堪忧了。据资料记载，公盟于2009年7月14日(即在被取缔前三天)，接到北京市国家税务总局和地方税务总局同时送来的《税务行政处罚事项通知书》，做出地税拟处罚30多万元，国税拟追缴18万多元所得税，处以93万多元的罚款，两项共计142万元的行政处罚。公盟是一家公益组织，无奈注册为公司，组织的运行并没有多少的盈利，而所有的处罚都是针对捐助款项所要缴纳的所得税，根据法律处罚额度在50%到5倍之间，税务部门没有任何理由一律最重的5倍处罚，然而就在处罚通知书下达后三天，民政局就宣布取缔公盟。尽管2010年8月21日，北京市公安局决定撤销公盟涉嫌偷税一案，归还账目等扣押物品，并解除了公盟负责人徐志永的取保候审，但原公盟人员从此只能以“公民”为新的组织名称而继续工作。

三、当今中国NGO的发展途径

我国已经进入了一个社会发展的新时期,一个理性成熟的现代社会需要发达的NGO和健全的公民社会。而这需要社会在一个更深层次、更大空间和更广领域内进行变革。在这场变革中，NGO特别是扎根民间的非政府组织并不应被动等待环境的改变而应积极主动采取措施扩大社会影响，争取合法权益，进而促成社会环境的改变。

第一，拓宽NGO的社会效应。所谓NGO的社会效应，就是指NGO的社会影响力和公信力。拓宽NGO的社会效应，就在于扩大其社会影响并提高其公信地位，使其在一个具有包容与开放的社会文化环境下健康发展。NGO的社会效应的发挥需要全社会的参与互动，尤其是对于弱小的草根组织而言，更需要集体的力量。在信息时代，网络的作用不言而喻，因此，拓宽非政府组织的社会效益首要的就是在网络中搭建互动平台。在虚拟的网络非政府组织中，可以广泛的分享资源、传播信息、表达需求、寻求问题解决方案。同时加强社会公益性组织声音、推进影响公共政策决策的进程，进而促成社会环境的改变。在这一过程中，非政府组织不仅在网民之间形成协同作用，而且还有助于与政府进行有效的沟通和协调。所以网络非政府组织发展的完善与否直接关系到现实中非政府组织的生存。与此同时，在网络非政府组织的影响不断扩大的基础上，现实生活中的非政府组织就应该采取有效措施进一步拓宽社会效益。首先，积极扩大宣传，这种宣传不是我们通常认为的投放广告，张贴画报，而是举行一些有意义的公益活动。比如，在3·15消费者权益保护日，维权类的非政府组织可以免费提供法律咨询，介绍相关新出台的法律法规。在世界艾滋病日，医疗服务类的非政府组织可以印发宣传资料，宣传艾滋病的防护和保健，号召人们关爱自己。无形之中，公众知晓这些组织的存在，公益性的宣传也扩大社会影响力。当然，拓宽非政府组织的社会效益离不开社会民众的支持，而首先要解决的就是来自民间的资金支持，毋庸置疑，解决资金问题，不是靠几个大富豪、大企业的长期捐助(因为这也不现实)，而应该求助每一个社会成员，每人每月贡献一点力量，或是做义工将自己的服务时间存入自己的“银行”，或是坚持每月捐献几元钱。这是壹基金的创办理念，也是非政府组织谋求生存，寻求“可持续发展”的必由之路。

第二，保障NGO的合法权益。NGO是市民社会的代表，它的充分发育是市民社会成熟的标志，也是国家走向善治的必要条件。要使NGO得到充分发展，首要的就是保障NGO的合法权益：首先，政府应用理性、宽容的态度对待NGO特别是“草根”组织的发展,NGO既然是非政府组织，就有着与政府不尽相同的社会目标和政治信念，但决不能因此而被视为反政府组织，对于那些在维权、反歧视、法律援助等领域的非政府组织所采取的诸多限制，应该说这是由整个社会文化环境所导致的。政府更多的应该是对这些组织的发展加以正确引导，细化管理职责，对它们积极的活动予以尊重和认可，从而提供宽松的制度环境。其次，政府应完善非政府组织的相关立法，到目前为止，还没有一部关于社团管理的正式立法，现有的社团管理法律基本上都是法规、条例，如《社会团体登记管理条例》(1998年修订)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《公益事业捐赠法》(1999年)和《基金会管理条例》(2004年修订)，这些条例是关于社团管理的最重要的法规。我们知道,宪法规定结社自由是公民的基本权利,这是我国NGO发展的合法性基础。很多国家有民间组织振兴法和促进法,我国也应该根据国情积极健全社团管理的法律法规体系，及时制定关于非政府组织的正式立法。在法律条文中应该明确规定非政府组织登记的方式和程序、享有的权利、承担的责任、运行的规则、注销的条件与程序等。作为一部实体法,它的首要功能就是要保证非政府组织各个方面的活动或行为都能有章可循。另外,还要根据非政府组织的不同类别的不同特点，制定和完善某些具体非政府组织的单行法规,以便为各类非政府组织的管理和监督提供法律依据。只有健全的法律体系才能从根本上保障非政府组织的合法权益。与此同时，非政府组织也可以充分发挥主观能动性，促成政府态度的改变。一方面，可以做一些可以减少政府管理成本的事,如协助政府起草法规和政策、参加政府决策过程中的听证、从事行业内部的协调与管理等;另一方面，可以积极争取政府高级官员的支持，熟悉中国政府内部运作的人都知道，争取中央的支持无疑具有决定意义。

第三，改革现行NGO的注册管理制度。现行NGO实行登记管理机关和业务主管单位的双重管理体制。这种体制注重的是登记的过程,对NGO成立的条件控制很严,即前面讲过的必须成为政府所属的一定职能机构或授权机构所需要和能够控制的对象，并受其管理和控制。这在相当大的程度上限制了NGO取得合法地位,也造成了一系列的不公平。因此，政府应放宽对非政府组织的登记控制，重新定位登记管理机关，着重强调它的监督和投诉受理职能，并依靠社会力量建立广泛的社会监督体系。另外，还有一个不可忽视的问题就是当非政府组织合法注册之后，业务主管机关对其管理与监督并没有明确的职责规定，哪些该管，哪些不该管并没有一个清晰的鉴定。因而这种管理就带有很大程度上的随意性和主观性。一旦业务主管机关认为非政府组织的活动带有激进和敏感性就会粗暴的予以干涉，或者出现了问题，登记管理机关和业务主管机关就不可避免的互相推诿。这种管理制度产生的后果就是真正为公众谋福利、为公众奔走呼告的非政府组织无法注册为民间团体，不得不注册为企业承担了繁重的税务；而注册为民间团体的非政府组织在组织运行、开展活动等方面又不得不面临诸多限制，使其发挥不了应有的作用。这种“后天不良”的发展自然不利于政治民主化进程的推进，也严重制约公民社会的成熟与发展。因此,政府应改革业务主管机关，制定具体的法规明确规定管理的范围、管理的权限、管理的流程、管理的职责，用这种规范化、程序化、清晰具体地对非政府组织运作进行监管，既不“越俎代庖”也不“敷衍塞责”；既促使它们充分发挥作用满足社会需要，又对它们的行为后果及质量进行监督和制约，从而在良好的法律制度环境下为非政府组织的发展提供一个广阔的发展空间，更好的发挥其作用。

当代中国NGO的健康发展是中国经济、政治以及社会改革发展的必然要求，也是中国社会转型的题中之义。但在社会转型的过渡时期，在社会环境并不十分开放、法律机制并不十分健全、公民自主意识并不明显的背景下，我国NGO特别是“草根”组织的发展的确受到很多阻碍。但任何事物的发展总有一个不断前进的过程，也是多种因素共同作用的结果。因此，我国NGO的良好发展也并不能一味的要求政府改革，其自身也需要多方面的改进，从某种程度上来说NGO可以说是“舶来品”，因而其发展就必须适应中国的“水土” ——深深扎根于中国现实的土壤上，镶嵌于中国特殊的体制内，不断将NGO的发展“本土化”、“中国化”，从而探索出一条切实可行、收效显著的独立自主的发展道路。

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