基于受益原则的房地产税改革研究

魏 涛，张 青

（湖北经济学院 财政与公共管理学院，湖北 武汉 430205）

房地产税是我国地方税体系建设的重要内容之一，也是我国税制改革的热点问题，从20世纪90年代开始，我国就提出要改革房地产税税制，即开征统一的物业税，但时至今日，统一的房地产税仍然没有开征。房地产税改革的一大阻力来自于纳税人，纳税人普遍担心税款的使用能否使其受益，征税的过程能否做到公正、透明。因此，从受益原则的视角研究房地产税税制设计，对顺利推进房地产税改革具有重要的意义。

一、房地产税的受益原则

与财产税相关的两种主要课税理论是“受益原则”（Benefit Principle ）和“量能课征原则”（Ability to Pay）。虽然这两个理论（或原则）的渊源可以追溯到几个世纪之前，但其基本的理念并未改变。受益原则的基本理念是所有从服务中获得收益的人都应该根据其受益的大小支付该项服务的成本。受益原则本质上建立在“只有由享受服务的人付费才是唯一公平的”这一市场原则之上。当某人从政府获得了直接的并且可以计量的利益时，他应该对此付费，这是合情合理的。然而，这一原则的一个基本问题是，在一般情况下，政策的制定者没有办法精确地确定个人对公共服务的评价。许多公共服务的整体性或不可分割性使得确定具体的某个人所获得的边际收益几乎不可能。以往受益原则在实践中主要用于论证对那些从某项服务中获得特利益的个人或集团进行差别课税的合理性，例如汽车燃油税、水费和用于城市资本改良的特别课税。可以这么说，如果某人拥有的财产的价值是别人拥有的财产的价值的两倍，那么，他们对保护财产的贡献也应该是别人的两倍。而在现代社会中，房地产是居民财产的主要组成部分。根据受益原则，使用房地产税的支出项目应该基本上是位置导向型（Site Oriented）的，诸如防火、街道清洁、环境改良等。这些支出项目应该有利于当地房地产所有者并能够增加其不动产的价值。就其本质而言，房地产税可视为支付给适当层级的政府所提供的特定服务束（bundle of services）的价格 （McCluskey， W.J.，and Williams， B.， 1999）。[1]

税收理论和各国的实践均表明，房地产税具有较轻的“无偿性、强制性”特征，而具有更多的“取之于民，用之于民”的对称性特征，是一种典型的体现受益原则的地方税种。由于对纳税人的遵从度要求较高，房地产税设计必须体现纳税人利益和地方政府行为的激励相容，要求地方政府具有可问责性，征收程序必须公开透明。据此，我们在武汉市进行了一次问卷调查尝试，①通过对调查结果的分析，得出了具有一定解释力的结论。

二、受益原则与公众改革意愿的关联度分析

（一）纳税人对房地产税的认知程度低

统计结果显示，接受调查的居民对我国现行房地产税认知程度较低，对我国现行房地产税很了解的纳税人只占到样本总数的5.75%，而基本了解和不清楚的纳税人却占到了样本总量的94.25%。这种较低的认知程度可能主要是现行房地产税收体系没有涉及到对个人保有住房的征税问题，与社会大众的直接利益关联不大；另一方面可能与税费杂乱，征税过程不透明有关。

对将要开征的房地产税，纳税人遵从意愿显然不足，调查中持“坚决反对”态度的纳税人占到了样本总量的17.89%，认为物业税“不合理、不能理解”的纳税人占到样本总量的43.13%，两项合计61.02%，这说明大多数纳税者并不支持开征房地产税。问卷调查结果显示，多数人反对可能是因为觉得房地产税的受益特征不明显，地方政府的财政支出监督缺失以及征税过程缺乏透明性和公正性。

房地产税得不到纳税人的充分支持并不奇怪，这是因为纳税人对房地产税的征收能否做到公平充满质疑。从国际经验上看，即使是在加拿大这样的税制已经比较完善的国家，公众仍然无法完全了解征收房地产税产生的效应。例如：公众不完全感激房地产税对经济发展的影响；公众不同意房地产税可以或应该成为所有地方政府开支的基础;公众不同意加拿大各市政府主要依赖房地产税收入。因此，需要对房地产税的现状进行更多的研究和更深入的理解，特别是它对经济决策和整个税制产生的影响研究。虽然对房地产税制改革的尝试有很多，但是人们仍然对房地产税持否定态度。人们认为：一年一次的房地产税款账单，支付数额巨大；纳税人对核定税收的程序并不了解；业主们感到他们无法控制支付数额；房地产税的征收不公平；业主认为，如果他们的邻居不需要纳税，他们就不需要纳税；业主们认为他们甚至没有享受到应得的相当于自己所纳税收一半的服务；税收增加的同时，所提供的服务水平并没有相应的提高；房地产税上涨的速度比薪水上涨的速度快得多；评估方法和税款总是不断变更。房地产税面对这么多来自市民的反对，这种显见的税收使得它在政治上难以得到通过。而且，以所拥有的财富为基础的纳税能力并不一定能够反映以收入为基础的纳税能力 （Jerry Grad，Don Davie，2003）。[2]

因此，必须改变上述类似观念，才能使它成为地方政府收入的有效来源。房地产税开征和改革必须得到公民的认可，在我国只有提高公民的参与度，才能有效降低该税种开征的社会风险。

（二）公众希望得到补偿的意愿较强

对于房地产税，公众所关注的是纳税后是否可获得所需的公共服务和房产升值的回报。调查显示，地方政府对于辖区居民需求的响应是未来房地产税获得公众支持充分条件。未来的房地产税纳税人最希望得到的补偿是改善居住地周边环境，其次是社会治安好转和孩子读好学校不用缴纳赞助费，这与世界上开征房地产税地区的大多数居民的意愿是完全吻合的。例如，香港的差饷（Rates）最初就是为支付维持香港警队所需而开征，进而扩展到与环境有关的差役、街灯、食水及消防等饷项（彭赞荣，2005）。[3]又如，房地产税是美国教育体系的基石，它在独立学区的总税收收入中占96%（William N.Evans， Sheila， Sheila E Murray and Robert M.Schwab 2001）。[4]另外一个原因是，周边环境改善、社会治安好转以及可以就近入读好学校、都无疑会增加纳税人的不动产价值，而纳税人更多地关心与其财产相关的利益。公共财政学中早已得出这样一个结论：地方房地产税，支出计划和分区（Zoning）限制的净收益可以被资本化为居民房屋价值的一部分（William A.Fischel， 2001）。[4]因此，地方政府通过征收房地产税获得的收入如果能用于上述方面，将无疑会增强纳税人对房地产税的认同感。显然，在我国进行房地产税改革，离不开服务型政府的建设。

（三）公众对税款使用的监督意愿较强

遵循受益原则的前提是地方政府必须具有可问责性。可问责性表现在纳税人对地方政府的财政支出享有充分的监督权，这就要求允许一定程度的地方自治和财政分权制度安排。地方自治即地方居民能够根据自身的偏好来选择辖区的公共服务。财政分权要求地方政府能够自己选择合适的组织、方法和手段来满足辖区内居民对公共商品的需求。另外，地方政府承诺的可靠性以及预算决定的民主化程度是物业税能否在立法和遵从上获得支持的必要条件。

调查数据说明，超过70%的调查对象在无法有效地监督税款的去向时将选择拒绝缴纳房地产税。结果支持了这样的假设：公众对房地产税的支持程度对地方政府的可问责性很敏感。显然，房地产税改革离不开责任政府的构建。

（四）纳税人普遍担心征税过程是否公正、透明

如果以房地产市场价值作为房地产税的计税基础，使大家普遍担心评估征税过程和结果的公平性。房地产税的复杂性要求征管过程公正、透明，这样才能确保政府的公信力。

调查数据表明，接近一半的调查对象对评估结果没有信心，只有不到四分之一的调查对象对评估的结果有信心。这说明按市场价值评估征收房地产税，大部分纳税人对评估过程和结果的公平性存在疑虑。根据国外的经验，要确保评估过程的公平、透明，可靠的数据、科学的评估方法如CAMA和GIS的结合、专业权威的评估机构和有效的上诉救济机制都是不可或缺的。

在是否对房地产税制改革举行听证会的问题上，将近90%的调查对象选择了“是”，这说明社会公众的改革参与意愿很强。在立法和税收政策的制定过程中以及税基的评估过程都要保证纳税人的有效参与。

三、结论及建议

本文的调查结果显示，公众对我国现行房地产税制的认知程度较低，当前开征房地产税遭遇到的社会阻力比较大。如果没有明确的受益特征，人们对开征新的房地产税存在较强的抵触情绪，对评估征税的公正性和透明性也疑虑重重。刘路（2010）在南京做了类似的调查，[5]调查结果显示开征房地产税的阻力不像原来想象的那么大，前提是税收收入都能切实用于公共支出，大部分纳税人是因为不相信政府能做到“谁纳税、谁受益”，这也充分说明，纳税人对房地产税的受益性非常敏感。因此，我国在进行房地产税制改革设计时，要从制度上保证纳税人的权利，遵循受益原则。

第一，将房地产税作为地方政府的主体税种进行税制设计时，以受益原则体现横向公平，以量能原则体现纵向公平，并协调好横向公平与纵向公平的冲突。在处理横向公平问题上侧重利用专业知识，避免使用房屋面积、套数等不符合市场价值体系的计税依据作为免征标准。在实现房地产税纵向公平如优惠减免等问题上，则通过公开、透明的民主程序以达成共识。

第二，要实现地方政府的可问责性。房地产税受益特征决定了纳税人对地方政府的可问责性具有很强的预期。纳税人非常关注自己缴纳的税款是用在自己所关心的领域，还是被政府官员以自利的方式消耗掉。地方预算决策的民主化的基本前提是要从制度上保证公民对政府支出过程的知情权、参与权、表达权和监督权落到实处。目前在我国浙江温岭等地区试点的参与式预算是增强地方政府可问责性的一种有益尝试。同时，地方政府的可问责性也依赖有效的财政分权和充分地方自治，这需按照市场经济逻辑调整中央与地方的财政关系，硬化地方预算约束，促进公民社会的发展。

第三，要实现征税过程公正、透明。调查分析表明，纳税人普遍担心征税过程能否做到公正、透明。采用市场价值体系的房地产税，房地产价值评估的结果能否为公众接受是一个难点问题。评税方法、方式及过程是否科学、合理将直接影响评税结果，并最终影响纳税人的纳税负担，因而这也是纳税人最为担心的问题。要实现评估结果公平，一是要有较高素质的评估征税人员，按照具有法律权威的评估征税标准，对采集的可靠的业主房地产相关数据，选用合理、科学的评税方法进行评估，确保评税过程本身的效率与公平兼顾；二是建立行之有效的救济程序。房地产评估征税是一项具有一定“客观性”的“主观过程”，纳税人对评估过程和评估结果存有异议是不可避免的。按照依法行政的要求确保纳税人利益不受侵犯，就必须建立行之有效的税收救济程序，实现房地产税的公平、公正与效率的统一。

注 释：

① 本调查采取随机抽样调查的方式，选取了武汉市主城区的百步亭小区和武汉国际会展中心进行抽样，调查共发放问卷350份，收回问卷315份，其中有效问卷313份，有效率89.4%，为了保证问卷调查的科学性，本次调查的对象覆盖了公务员、事业单位从业人员、专业技术人员、企业管理人员、商业和服务业人员以及军人等不同行业和职业的群体以及不同不收入层次的人群。调查的内容主要包括：调查对象的居住情况、调查对象对我国现行房地产税费的了解程度、对开征物业税的意愿、对物业税收入使用方向及征管方面的期望。

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[1]McCluskey，W.J.，Williams，B.，Introduction：A comparative evaluation in McCluskey， W.J. (Ed)， Property Tax：An International Comparative Review [M]. Ashgate Publishing Company， Aldershot， UK.1999.1-31.

[2]Jerry Grad，Don Davies.Current State of Property Taxation-Evolution or Revolution[C].Proceedings of the International Property Tax Institute 6th International Conference on Evolution of Property Taxes-Pathway to Success，Vancouver.Canada，2003，（8）.

[3]彭赞荣.香港差饷税收历史[M].香港特别行政区政府差饷物业估价署.2005.

[4]William N.Evans， Sheila， Sheila E Murray and Robert M.Schwab.财产税与教育财政—艰难抉择[A].William A.Fischel.地方政府企业、房屋业主和财产税的受益论[A].Wallace E.Oates.财产税与地方政府财政[C].丁成日,译.北京：中国税务出版社，2005.

[5]刘路.对南京居民开征房地产税的调查研究[J].扬州大学税务学院学报，2010，（3）.