张继梅
(新乡学院 社会科学部,河南 新乡 453000)
中原经济区建设背景下的农地规模化经营
——基于政府与市场关系理论
张继梅
(新乡学院 社会科学部,河南 新乡 453000)
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(草案)》的第十八章第三节“大力促进中部崛起”部分,“重点推进中原经济区等区域发展”分外醒目。被写入国家文件,标志着中原经济区建设已正式上升到国家战略层面。中原经济区建设涉及的事项方方面面,其中,笔者认为,农地规模化经营应该是其中重要的一项,因为河南是农业大省,河南粮食产量连续10年全国第一,作为全国粮食主产区为国家粮食安全作出了贡献,但农民增收还面临着许多矛盾和问题,其中农地规模化经营水平比较低是一个重要原因。土地经营和流转制度已经成为河南省农业规模化、现代化发展和城镇化发展的主要瓶颈,河南省必须在相关政策框架下大胆创新,寻求突破。同时,农地规模化经营也是实现农业现代化的必由之路,我们党和政府在这方面也在做着努力。中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》这个我国新时期发展现代化农业的重要文件就指出:“要稳定和完善农村基本经营制度,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变;加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”但是这个文件中指出的发展农地规模经营的途径似乎只是自由转包、出租、互换、转让、股份合作等这些土地流转方式,联系我国其他的法律文件如《农村土地承包法》和《物权法》等,其中规定的也是这些自由市场手段,对于政府调控问题几乎没有涉及,方法、策略似乎有些简单。鉴于此,笔者试图在中原经济区建设的背景下,用农业经济发展中的政府与市场关系理论特别是农地规模化经营中的政府与市场的理论和经验来探讨这个问题,以求为河南省农地规模化发展献计献策。
虽然有许多关于市场失灵的系统性理论,但是更多的事实证明:“市场体制在资源的使用上,往往在特定的时间段中更有效率,而且更具创新性。”[1]以国家干预为特征的农业政策虽然可以借鉴已被发达国家通过市场实验得到的有效发展模式,以采用增加要素投入、变化生产组织形式等方式促进农业现代化建设,但国家干预使农业生产率的提高非常有限,而且还有可能给国家财政带来不堪重负的后果(如严重财政赤字等),所以政府必须认识到市场机制在资源配置中的基础性作用,在促进农业经济发展中将其置于优先的地位。
但市场的功能并非绝对的,更非万能的。在经济从低水平分工向高水平分工演化的进程中,将会出现城乡非对称分工的转型阶段,转型期的城乡协调发展需要非市场机制的补充调节。再者,市场通过非人格化的竞争机制(主要的就是机会均等)促进了公平,可它很难应对参与市场主体由于差异以及来自自然、社会不确定性下各类风险导致的非公正性。例如,我国城乡一体化劳动力市场构建中对农民工就业培训的需求正显示了起点非公平性的负面影响,这就要求政府承担起农村教育、医疗、公共卫生以及社会保障等供给的责任。
在农业经济的发展中,政府的突出作用表现为:第一,当市场无法自我运行时,政府需要为市场的运行提供制度基础。如通过制度构建减少分工和专业化导致的协调成本上升等。第二,政府需要分析市场的不足来调整自身的职能,防止市场失灵、社会自我调节机制有限所造成的危害。新自由主义者仅关注政府职能范围的缩小,却忽视了政府力量强度的建设,造成了世界上一些国家特别是非洲、拉美许多国家的治理失败。第三,政府必须重视对市场能力的培育和发展。后发国家的市场主体都相对较为弱小,在农业农村中尤其如此[2]。因此扶持和培育它们健康发展将是政府的一个不容推辞的责任。一个高度自律、有效的政府将在农业发展中发挥更大的作用。
理顺了政府与市场的关系就可以在不完善事物中进行不完全选择,防止任何一方的偏颇,最终促进农业经济的现代化发展。
农地规模化经营是农业经济发展中的一个重要方面,自然也适合农业经济发展中的政府与市场关系原理,即市场的优先地位,政府一定的调控和引导职能。而且,这也为发达国家的农地规模化实践所检验。
(一)农地规模化发展中的自由市场理论与经验
一般情况下,农地主要是一种生产资料,农地的价值就等于农地经营利润的资本化,此时农场的生产效率就决定了农地价值的高低。根据舒尔茨的理性小农理论,如果存在完善的要素市场(最主要的就是地权明晰和充分的、公平的竞争),农户的行为和其他经营者一样,都以追求约束条件下的利润最大化为目标,因为农地市场中的交易实际上就是蕴涵在商品中的价值的交易,在完全竞争的市场中,农地将从认为其价值较低的经营者向认为其价值较高的经营者转移[3],也即市场机制会使土地从低效率的使用者向高效率的使用者转移,土地最终会逐步集中到高效率的使用者之手,农地经营在高效率的使用者这里实现了规模化。
发达国家和地区在发展农地规模化经营的过程中始终把发展自由的农地流转市场放在基础的、优先的地位。其具体措施主要有:第一,实行积极的人口迁移政策,保障迁徙自由,为农地快速流转创造良好的外围环境。允许人们迁徙自由,这样才便于人口流动,农村的劳动力才有可能向城市流动,农户才有可能到城市定居,农村人口、农户数量大大减少,自然就是把自己的土地出卖或出租给其他的农户,这样土地流转市场就大大地活跃起来了。各国在发达初期当然认识到了这一规律,所以纷纷实行迁徙自由的政策。最早进入近现代的英国当然最先采取了迁徙自由的政策,它颁布了一系列法令,逐步放松了对居民迁移的限制,影响较大的如1795年的《贫民迁移法》、1846年的《贫民迁移法(修正案)》和1865年的《联盟负担法》,这些法令的相继出台,使限制农村劳动力、农户进城定居的政策不复存在了。日本的明治维新,首先就是废除了限制职业选择、流动和居住等自由的各项封建制度,废除了“士农工商”的封建身份的等级制度,使农村劳动力流动变为可能。美国本来就是一个主张迁徙自由的国家,但19世纪后期至20世纪初期,美国政府还实行一些主动的人口迁徙政策,就是颁布法令,缩短工时,提高工资,提高产业工人待遇,客观上刺激了农村人口向城市的流动。第二,取消拥有土地的最高限制,并在经济上扶持农地流转主体特别是土地的流入主体。比如20世纪60年代,日本为了鼓励农地规模化,取消了拥有土地面积的最高限制,允许个人经营面积在3公顷以上。我国台湾地区在20世纪六七十年代也取消了农地面积的最高限制,并拨专款扶植农地收购。第三,以产权明晰、契约自由的法治原则促进农地的流转。自进入近代以来,各先进国家都适用市场经济的发展模式。市场经济是典型的法治经济。而此法治经济的基本原则就是所有权绝对、契约自由。具体到农业经济中的农地规模化领域,自然也是以产权神圣(明晰)、契约自由为基本原则的,完全凭其追求利益最大化的经济人理性流转土地,任何人无权干涉,否则形成侵权,严重者则构成犯罪,充分保障土地流转的自由市场。
发达国家和地区这些保护、发展农地流转市场的措施促进了农地的规模化。
(二)农地规模化发展中的政府调控理论与经验
但是自由的土地流转市场由于其自身的局限性如市场失灵等和其他一些原因如农户的家庭经营在一定的时期内和一定程度上还有着较高的生产效率以及农民的保守性、求稳性[4]等,致使农地规模化的进程非常缓慢。政府必须对其进行调控,以加速农地规模化的进程。政府的调控应包括经济上的激励政策和政治上的干预措施。通过经济上的倾向性刺激,比如对大土地经营者特别是对使用现代化企业制度经营(雇佣大量雇工)的大农场经营者给予一定的奖励、补贴、优惠等,抵消大土地经营者的一部分生产成本,激发其经营热情,提高他们的生产效率,同时也会吸引小规模的经营者向大土地经营靠拢,这就会引起农地向规模化发展。通过政治上的强制性干预,可以阻止农地经营向小、散化发展。比如在一定范围内和一定程度上禁止小块农地(比如8亩或5亩以下)的经营等,使农地规模化经营立竿见影。
各国和地区在此理论指导下发展农地规模化经营,积累了成功的经验。
农户数量是推动农地流转和规模经营的决定性变量。各国和各地区的农地数量基本已定(各国和地区都严格控制农地面积的减少),所以农户越多则户均农地面积越小,规模经营越低。反之亦然。各国和地区在实行充分自由的土地流转以求农地规模、集中的初期,农户的数量减少缓慢。它们均认为,放任自由的农地流转市场必须与政府的调控相结合,才能取得较好的农地规模化效果。
各国首先实行激励、诱导农地规模化的措施。这主要体现为实行农地规模化偏向的财政金融政策。如法国对大农场购买土地给予低息乃至无息贷款,小农户购买少量的土地则不低息贷款甚至不贷给资金;大农场享受国家财政补贴,小农场则无;在税率结构上也实行差别税率制,对有活力的农户实行轻税或免税,对没有生产活力的小农户则实行重税;国家制定的农产品的价格也以中等农场的生产成本为参照,以此使小农户无利可图,迫使他们退出农业经营。
日本也实行奖励长期出租农地的政策。出租土地3~6年的农户,每公顷给予10万日元的补贴,出租土地6年以上的,每公顷给予20万日元的补贴,如果卖掉土地,则额外给予62万日元的退耕补贴,而且卖掉土地的所有收入减免收入税。对于土地购入者也像法国一样实行购买土地面积越大给予优惠越大的金融信贷政策:凡购买耕地、放牧地、宜林地及农业设施用地的面积达到一定的标准则给予长期低息贷款甚至无息贷款。
其次实行国家干预性和调控性更强的禁止性、强制性计划手段。比如法国为了防止出现新的土地分割,就禁止建立小于政府规定面积的新农场。另外,它设置的土地整治与农村安置公司有一项重要的权利,即优先购买权。只要农户要卖土地,在其他条件同等的情况下,必须首先考虑卖给公司。对农户来说这就是一个强制性义务。德国的土地规划(整理)只要确定了需要规划的区域,在这个区域内的所有农地所有者都得参加。全部农田将被重新划分,零散的以及形状不规则的地块将按照最新的经营管理要求进行归并,以使它的形状、位置以及面积大小更有利于土地的利用,公路、道路、水利设施以及其他共用设施将会得到合理配置,还要实施土壤改良、水土保持和景观维护等治理措施。在土地交换和置换的过程中,虽然每个权利人都有权要求得到等价的补偿,但是,任何人都不能要求用特定地块或特定位置的地块得到补偿。参加者无权要求补偿地块具有特定的性质,不能拒绝接受有少许误差或不足的补偿地块,不得提出单独增加某种特殊措施或设施的要求[5]。应该说,在各国土地规划的过程中,德国的强制性手段是最明显的。这应该和德国的文化传统有关。但需要注意的是,各国的这些禁止性或强制性措施与它们各自众多的自由的市场手段相比,还是处于一个次要的地位。因此只能说是一些辅助性的措施。
(三)各国和地区政府与市场相结合的农地规模化措施的成效
法国在实行农地规模化的政府和市场相结合的措施之后,其效果极为明显。从20世纪初以来特别是第二次世界大战以后,农庄平均面积不断扩大:从1882年的8.74公顷上升到1929年的11.6公顷,到了1955年,又上升到14.11公顷,到1963年,再次上升到17公顷,而且5公顷以下的小农庄大大减少,基本上实现了土地的规模经营。东亚地区日本、韩国等国的政府和市场相结合的农地规模化措施也起到了明显的成效。它们的户均经营面积虽然比法国的农庄平均面积小得多,但农户户均耕地面积也有显著扩大。我国台湾地区的户均耕地面积也有相当程度的扩大。
基于以上理论和经验,笔者特提出在政府与市场分析框架下的我国农地规模化的对策。
第一,必须始终把发展自由的农地流转市场放在基础的、优先的地位。自由的农地流转市场就是契约自由,交易和不交易、交易价格多少凭任农户“私法自治”,其他的任何人和组织不得干预,在此过程中通过价格杠杆、效率机制、追求利润最大化效应等,使土地这一重要的农业生产资源逐步流入到最能发挥其效用的农户手中,物尽其用,形成土地的规模化,农业生产的产业化、集约化和社会化。其实,我国现行法律和政策规定和提倡的土地流转方式基本上都是自由的土地流转方式,都是自由农地规模化的方法,应该说是抓住了农地规模化的大方向、大原则的。这是非常正确的。关键是我们必须长期坚持住这个大原则,坚定不移地把发展自由的农地流转市场放在基础的、优先的、首要的地位。
第二,必须在自由的农地市场基础上实施激励性、诱导性的引导政策。这些政策主要是具有农地规模化偏向的财政金融措施。应包括以下几方面的内容:(1)对转包、出租农地期限较长比如15年以上的农户给予一定的财政补贴,对转让农地承包经营权者则另外给予一定的生活补贴,使他们即使不种地生活也有保障。(2)对受让(包括通过转包、租赁、转让等多种形式)土地面积大的农业经营者给予免费登记、低息贷款乃至无息贷款,比如对于受让土地15亩以上者国家提供低息贷款,对于受让土地20亩以上者国家提供无息贷款,对于没有活力的小土地经营者比如说10亩以下不再给予优惠贷款。(3)对一定面积以上比如说20亩以上的大土地经营者发放一定的财政补贴,激励他们进行规模化经营。(4)对农业税收结构进行灵活调整,根据不同农地的经营情况有目的地分别实行免税、轻税以及重税等差别税率措施,扶植有经营活力的农户。
第三,必须在自由的农地市场和激励性、诱导性政策的基础上实行一些强制性的调控政策。比如,在某些地区试探设置具有官方色彩或者半官方色彩的土地整治公司,这些公司除了具有农地流转平台的作用之外,还应赋予其农地的优先受让权和让与土地的选择权,优先受让权就是如果农户要流出农地的话,在同等条件下必须首先考虑转让给土地整治公司。让与选择权就是公司在让与自己受让的那些农地的时候,可以选择让给大农业经营者的权利。这样的话,土地整治公司就可以受让到大量的农地,并且把这些农地都让与农业经营大户,规模经营肯定有起色。还如,在一些农民社会保障做得较好的地方,禁止极小土地经营(比如3亩以下),以降低土地零碎化程度。另外还可以在某些地区实行土地整理。土地整理的区域一旦确定,在这个区域内的所有农户都得按照事先制定好的整理计划参加土地整理。具体内容是,区域内所有的农田都要被重新划分,零散的、形状不规则的地块将按照最新的经营管理要求进行归并,以使它们的位置、形状和面积大小更有利于土地的利用,公路、道路、田间沟渠以及其他共用设施将会得到合理配置,还要实施水土保持、土壤改良和景观维护等治理措施。这些工作都完成之后,首先鼓励和奖励农户选择货币补偿,退出农地经营。随后,再将这些土地按照农地规模化经营的要求重新分配或者置换给剩下的农户,但各家各户不得提出异议,只能服从。这样,农地规模化经营的目的就会得到较大程度的实现。
中原经济区建设正在向深入发展,中原经济区建设虽然涉及众多方面,但笔者认为,河南是农业大省,是我国的重要产粮区,如何提高农业生产效率,提高广大农民的生产积极性,是搞好中原经济区建设过程中的一个不可逾越的重要问题。目前,我们对于农地规模化经营的研究虽众,但仍少见从政府调控的角度研究我国的农地规模化经营问题的。笔者以政府和市场关系理论来探讨这一问题,希望能为中原经济区建设中的河南农地规模化经营提供有益借鉴。
[1]查尔斯·沃尔夫.市场,还是政府——不完善的可选事物间的抉择[M].重庆:重庆出版社,2007.
[2]郁建兴,高翔.农业农村发展中的政府与市场、社会:一个分析框架[J].中国社会科学,2009,(6):89—96.
[3]舒尔茨.改造传统农业[M].北京:华夏出版社,1990.
[4]徐勇.农民理性的扩张:“中国奇迹”的创造主体分析——对既有理论的挑战及新的分析进路的提出[J].中国社会科学,2010,(1):21—25.
[5]伍黎芝.德国农地整理中的权属管理及启示[J].农业经济问题,2005,(4):75—77.
2011-04-12
国家哲学社会科学基金项目(08BFX050);河南省政府决策研究招标课题(B219)
张继梅(1963— ),女,河南新乡人,新乡学院社会科学部副教授。
责任编辑 吕学文
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