社会转型期乡镇政权行政行为分析——基于武威市J乡的个案研究

任建福

(西北师范大学政法学院，兰州 730070）

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社会转型期乡镇政权行政行为分析
——基于武威市J乡的个案研究

任建福

(西北师范大学政法学院，兰州 730070）

社会转型期的中国社会，正发生着深刻而急剧的变化，对乡镇政权的研究大多集中于我国发达或较发达地区，而对西北地区乡镇政权研究显得较少。我国西北地区社会要实现顺利转型，由于经济政治历史等多种因素，完全取决于该地区的乡镇政权，因此，建立高效的组织坚强有力的乡镇政权具有重大意义。通过发生在西北地区的一个典型事例，对乡镇政权行政行为进行深入分析，为西北地区的乡镇政权建设提供一定的理论支持。

社会转型期;乡镇政权;行政行为;分析

乡级政权是农村基层政权，它与其他层级政权组织不同之处就是直接面对众多的农民群众，直接管理和服务于民众［1］。乡镇政权根据上级党委及政府的路线、方针、政策和国家相关法律、法规，规章或条例，对农村的政治、经济、文化，社会等一切有益农村建设的活动起着直接领导作用，是“三农”工作的直接领导者、组织者和推动者，是国家政权巩固的根基所在。在社会处于利益多元化的社会转型期，乡镇政权面对的是全新的，有着较高的文化水平，有着较强的民主政治参与意识，敢于捍卫自身利益，敢于表达自身利益诉求的新型农民。基层乡镇政权武威市J乡，在处理或执行日光温室搭建任务的过程当中，发生了一系列的事件，乡政府迫于上级部门的强大压力，为了完成考核性指标，采用宣传、诱导、强迫、暴力等多种手段，促使农民搭建日光温室，结果引起纠纷事件不断上演，这些事件不论从发生的数量，还是参与的人数规模，争斗的激烈程度而言，这在当地历史上都是前所未有的。而以往对乡镇政权政治行为的分析大都以发达地区为主要研究对象，而对西北地区分析较少，本文以社会转型期处于西北地区的J乡为个案，以搭建日光温室过程中，乡政政府强制平整土地，农民集体维权，村委会因“不卖力”而遭乡政集体免职的事件，对处于社会转型期的乡镇政权行政行为进行探讨分析，为西北地区乡镇政权建设提供一定的理论支持。

一、相关概念界定

社会转型的含义，国内外学者有不同的观点，目前尚没有一个统一的说法。郑杭生教授认为，“所谓社会转型，是指社会结构和社会运行机制从一种形式向另一种形式转换的过程……社会转型的内容有社会结构转换、社会运行机制转换、价值观念转换等等”［2］。陆学艺教授在其研究中国“社会转型过程”的理论体系中认为，社会转型“是指中国社会从传统社会向现代社会，从农业社会向工业社会，从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展”，并“自始至终将社会结构的变迁当做探索和阐述中国当代社会转型的基轴和主线”［3］。这些代表性观点的共同之处都是把社会转型理解为社会发展进程中经济、政治、文化或者社会治理理念等方面的全面转变或整体性变迁。

乡镇政权是我国国家政权的最基层政权，乡镇政权一般指乡党委，乡政府，乡人大三者的同一体，而行政行为可以概括为一定的行政主体，以国家的强制力为保障，以相关法律法规等为依据而实施的，带有强制性的，行政相对方必须服从并配合的行为。行政主体所采取的行政行为追求的是国际和社会公共利益，做出这些行政行为的主体可以是行政机关或法律、法规授权的组织，并且该行政主体应当是依法设置的行政机关或是依法被授予行政职权的组织。本文研究的关注点在于国家政权体系中最低层级的行政机关乡镇政权的行政行为。

二、一个典型事件回放

1996年，甘肃省委省政府和地方政府从长远考虑，谋划出台了《石羊河综合重点治理规划》，决定对石羊河流域进行综合治理，而作为其中的一项重要配套节水工作，搭建日光温室则成为重中之重。搭建日光温室不但节水效应更为明显，而且对提高当地农民经济收入，生活质量，提高当地税收，改善生态环境，优化农业种植结构都将产生很好的积极作用。作为一项国家工程，地方政府不敢懈怠大意，为了很好地完成上级任务，对搭建日光温室是想尽了办法，制定并出台了多项相关具体政策，如干部的奖惩，温棚的扶持等，目标任务层层分解量化清晰，完成时间也做了限期规定，在奖惩细则里明确规定完成任务晋升职务，现金奖励，完不成任务直接免职罚款，扣发工资，实行“一票否决制”。作为国家政权的最低端，肩负具体执行任务的乡镇政权，为了完成上级部门交代的任务，地方政府即乡镇政权联合相关职能部门，村组干部对村民进行软硬兼施的策略方式，促使村民搭建日光温室。由于搭建日光温室成本高，销售困难，利润不能保证，市场风险大，以及温棚搭建对村民来说的“新鲜性”导致的不了解性，对政府的历史不信任等因素，绝大部分村民对此“惠民政策”抱怀疑、冷漠、抵制对抗、不作为的态度，而乡政权迫于上级的压力，为完成任务，做了大量的工作，采取软硬结合的多种措施。

乡政府为保护自己的“乌纱帽”，只好采用以搭建养殖棚等其他符合完成政治任务的方式来完成任务，由于这些任务相对于搭建日光温室更易操作，政治风险小，所以乡政领导人也没有什么好处所捞，也意味着丧失获得晋升或发奖金的机会，所以这也就是乡政首要村民搭建日光温室的原因所在。事后，J乡政为了挽回面子，保护它的权威威信，以办事不力，发“红头文件”对该村村干部进行集体免职，直接任命村党支部负责人和其他干部，如文书等，由于村委会主任及其委员是村民选举产生，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”，乡镇政府无权任免，尽管如此，村委会主任及成员却已经失去乡政的“合法”认可，只有虚名，权力运作空间受到严格限制。

在我国，由于《宪法》规定了党的执政地位，党领导一切，村委会其实质就是村党支部的一个下级组织，由于村党支部委员的产生必须经过村党员的投票选举，这样才具有合法性，而此政府任命的村党支部负责人，其实质就是村党支部书记，没有经过党员选举，因此没有合法性基础，包括其他乡政授意任命的村干部，由于不是投票推选产生，村民不予认可。这些被任命的村干部不能获得群众支持，不能进行正常工作，而村民们自己推荐的人选，乡政府不予发文任命，也不能正常上班，村级组织瘫痪，事情进入进一步的胶着状态。

三、社会转型体制下的乡镇政权行政行为分析

1．乡镇政权的软硬兼施:正式权力运作的非正式和正式相结合。中国的土地制度是一种国家所有权、集体所有权与公民的使用权“三规并行”的制度，这三种权力的地位是不平等的，突出表现在土地的征收或征用上，国家可以通过征地剥夺集体所有权和农民的土地使用权［4］。《宪法》第十条第三款明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。与此同时，集体也可以依靠集体所有的相关规定而将农民的土地使用权收回，农民的土地使用权在这三种权力中，是最没有保障和制约力的。J乡征地事件的得以开展，就是乡政对国家土地政策变通执行的结果，让国家政策成为其征用土地的支持依据，增加其行政行为的合法性，减少征用过程中遇到的阻力。J乡政在推田规划中，在不经过土地承包人和土地集体组织认可同意的情况下，以国家政策为根据，以自己是国家意志的执行者为由，堂而皇之进行土地的平整，面对国家强权，村民并没有对土地的所属持任何异议。

对平整土地行为，村民们显得很顺从，但这种恭顺是一种无奈的容忍，对于土地的权利归属村民没有话语权，面对乡镇政权正式权利的行驶，村民显得很无助，但对于乡镇干部强行架开80多岁老太，村民们却采取强势方式，围攻抵制对抗乡政，而此时乡镇干部们却显得束手无策，政权意志的执行者们却不能正式行使他们的正式权利，采用了劝说、妥协，选择了正式权利的非正式运作方式。在规划平整土地这一事件上，对乡政的行政行为，他们采用了非正式反抗的软抵抗和暴力对抗的硬性抵抗的两极抵抗方式，而没采取上访、上诉等权利行使方式，在他们眼里，上访、上告，那简直就是瞎扯淡，白费气力。村民们的这些做法共同点是很少或根本不需要各行为体相互协调和事前计划，所用的是不明确的表达和非正式的网络，避免任何与权威的正面对抗。

就村民的这些“集体行动”来说，严格讲只能算是集群行为，没有组织性。农村与城市中的社会生活相比，农村中社会生活程式化和模式化程度是很低的，也就是说，缺少一成不变的正式程序和正式规则，在许多情况下，即使存在这样的程序和规则，有时也不会真正起作用，相反，一些重要而敏感问题的解决，往往要采取非正式的方式或处置的弹性手段［5］。就以征地而言，在城市规划或旧城改造，拆迁房屋，征用土地的时候，政府可以使用相同的方法和语言，在农村，乡政干部在规划土地过程中，几乎每人使用的方法和说辞都各不相同，这在我们所做的土地规划平整的个案中可以看得相当清楚。除此之外，还有一个很重要的原因，就是目前中国农村的社会生活正处于一个重要的社会转型过程，社会生活的许多方面都是处于“正在形成”的过程中，而远不像一个成熟的体制下，社会生活是高度确定的，这样就造就了更强的不确定性。

2．乡镇政权与自治村组织的博弈。乡镇政权是我国政权的末端，而村委会属于自治组织，根据《村组法》第四条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，由此可知，乡镇政权和村委会是两个平等的组织，属于指导和被指导的关系，而不是领导和被领导的行政隶属关系。而事实上，由于种种原因，村委会自治组织却成了乡镇政权的一个下级组织。乡镇政权对村委会的控制主要通过两种形式来进行，一是通过村党支部直接对乡镇党委负责，在任何政治性组织中，共产党处于核心执政地位，这是《宪法》所赋予的权利，按照《村组法》第三条的规定:“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”，所以在村级组织中，村委会听命于村党支部，村党支部直接向乡党委负责，乡镇政权正是通过这样的一种间接形式来实现对自治组织村委会的行政控制，而另一种形式是通过掌握的资源不对称来实现对村委会的控制，在这里笔者称为资源控制。由于乡镇政权和村委会及村民掌握的资源严重不对称，并且乡镇政权掌握的这些资源恰恰是村委会或村民所急需的，并具有稀缺性，而村委会及村民又不能通过第二种途径来获得这些资源，只能处于一种被动的服从地位，乡镇政权正是通过这种方式来实现对村委会的间接控制。按照社会学交换理论，谁掌握着稀缺资源，谁就控制了对方［6］，统治和被统治，服从和被服从，就这样慢慢建构起来。

体现一:施行“书记主任一肩挑”策略，加强对村委会的掌控。

根据中共W市关于《认真做好村党支部换届选举工作的安排》通知及乡镇党委相关文件，对于村干部的选举采用“两推一选”办法，实行村党支部书记、主任“一肩挑”，推行“村两委”成员交叉兼职，推行村组干部交叉兼职，减少村组干部职数，减轻农民负担。按照《党章》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》有关规定，村党支部换届选举要召开全村党员大会，由党员以无记名投票、差额选举的方式进行民主选举，产生新一届支部委员会，党员大会闭会后召开支部委员会议，由支部委员会议选举产生书记、副书记，选举结束后，要将选举结果报乡镇党委审批，村委会主任由村民大会选举产生。积极实行“村两委”主要负责人“一肩挑”，具体程序是在村委会换届选举中，让推荐的村党支部书记人选先参加村委会选举，获得群众认可后，再确定为党支部书记人选，推荐的村党支部书记候选人选不上村委会主任的，则再不确定为村党支部书记人选。施行“书记、主任一肩挑”策略，是分属于村党支部和村委会的两种权力集于一身，从而使乡镇政权更易影响和控制村委会。

体现二:政策的变通对村委会的进一步控制。

具体措施，一改以往的“先主任后书记”顺序，而是“先进行村党支部书记的选举，再进行村委会主任的选举”，这样做的目的，可以让乡政“提名”的村党支部书记候选人参与进来，而这些人员是经过乡政“精心挑选”的，是和乡政站在一边的。这些不代表村民意志的候选人，乡政可通过自身所掌握的相关优势资源，使其指定的候选人顺利当选。通过村民大会形式的选举，就可以获得合法的外衣，“无论从哪种意义来解释民主，治者的权力均需被治者的同意或认可，投票选举就是表达这种政治认可的一种制度化渠道”［7］，这样乡镇政权便可以更牢固地对村委会予以控制。乡镇政权通过制度规则(书记、主任一肩挑)，强化对“村两委”的控制，又通过自身的资源优势，对“村两委”成员的准入控制，使代表乡政利益的人员进入“村两委”，这样乡镇便实现了外在和内在的双重控制，使“村两委”牢牢掌握在乡镇政权的手中。

直接掌控的现实表现:对村干部的任意撤换和选举村干部的主导体现。

对村干部、村党支部党支书、村委会主任选举，“村民意愿”、“党员意愿”只具有形式上的决定性作用，在选举村干部时，乡政完全可以进行“暗箱操作”，左右选举人选，支配选举结果，对于“不听话”的村党支部书记和其他干部，乡政可以直接任免，J乡村干部集体遭免职事件，可充分显示乡镇政权对村党支部、村委会拥有绝对控制力。面对强势乡政，村民自治显得苍白无力，无从体现，对村委会主任的任免，尽管宪法规定乡镇政权与自治组织村委会处于平等地位，但由于双方掌握资源数量的绝对不平等，形成了事实上的不平等，所以虽然乡镇政权形式上没有领导权，但完全可以凭借自身所掌握的资源，架空村委会主任或使村委会主任的工作陷入不能顺利开展之境地，限制其自治的权利。

3．遭遇抵抗的乡镇政权处于尴尬困境。从J乡平整土地规划失败，J乡政任免一村所有干部，遭遇村民强烈抵制事件的过程分析中我们可看出，村民、村委会、乡政这三者都介入了一个复杂的互动过程，而在这样的一个互动过程中，乡镇干部采取了一种令人们多少感到惊讶的“工作方式”，即将社会中的非正式因素大量运用于正式权力的行使过程之中。当一个代表国家的乡镇干部，面对一个在中国的乡土文化中享有“倚老卖老的特权”、甚至可以装病装死的老人的时候，已经不仅仅是国家与农民的面对了，同时也意味着一种正式的国家权力因素与一种本土性的文化因素的遭遇，而由于后面一层意义上的遭遇，前者有关国家与农民或国家与社会的那些应有的正式规定，被弄得混乱不清。在面对这样的“享有特权的老人”时，国家的边界出现了。这是在人民公社时期不会有的现象，这时，无论是国家的法律，还是国家权力合法拥有的惩罚措施，都失去了效力，于是，地方政府官员不得不寻找一种非常规的、非正式的方式来行使自己的权力并实现国家的意志。而本文中的征地规划工作，就是在这样一种混乱不清的背景下进行的。在与这样的老人进行的互动中，任何不得体，都会受到人们道义的谴责，由此我们可以理解，J乡干部在面对老人横堵推土机的时候，对于自己行为的选择已经相当有限，即正式权力所赋予他的种种手段都是难于使用的。征地规划过程的案例研究表明，在目前的中国农村中存在一种独特的权力使用方式，即正式行政权力的非正式使用方式，这种使用方式不仅大大模糊了国家与社会的边界，而且也使得国家与社会的互动过程变得异常复杂，如果不能关注这种在动态的事件中才能凸现出来的因素，对中国农村中国家与社会关系的描述和解释，就只能停留在一种非常肤浅的和非常表面的层次上。乡镇政权一方如果不是要落实上级下达的各种任务指标，也不见得愿意动辄采取行政干预手段并过多地涉入村落事务［8］。乡政处在上级的刚性行政强制与下级村委会或村民的软硬抵抗，甚至置之不理的夹缝中左右为难，因此不得不干预甚至操纵村委会［9］，乡镇政权为了自身利益，也不得不采取正式权利行使的正式和非正式方式结合的行政行为来完成任务。

四、结语

改革开放三十多年，中国社会处在急剧的社会转型关键期，具有全面、快速、深入、后发的特性。在我国西北地区的农村社会转型过程中，乡镇政权发挥着至关重要的作用，可以说农村社会转型的顺利实现完全取决于地方乡镇政权，因此，建立高效、坚强有力的乡镇政权尤为重要。我国的社会转型是一种后发外生性的社会转型，在当今发达国家已经成功实现社会现代化转型的世界格局基础上进行的，由于后发外生性的转型是在党和国家的计划指导下进行的，带有赶超型特征，由此“压力型体制”在单一制国家结构的中国社会形成并趋向于成熟。乡政的主要职能是提供公共物品和公共服务，然而在这种体制下，乡政的职能发生了变异。改革后的乡镇政权因其自身利益的出现而具有不同于以往基层政权的特性，我们将这种特性称之为“谋利型政权经营者”，随着乡镇政权经济实力的增长和主体意识的觉醒，它以更积极的态度来扩充自己的政策和制度空间，同时也以一种实用主义的态度来对待国家和上级政府的政令［10］。作为有自身利益诉求的乡镇政权与自身存在的目标职能——提供公共物品和公共服务，发生了偏差，乡政为了实现自身的利益诉求，势必采取变通执行，消极应对或截留国家政策等行政行为，从而导致了代表国家的乡镇政权和农村社会发生了冲突。本文中笔者通过选取发生在西北地区的一个典型事例，对乡镇政权的行政行为进行了深入分析，发现乡镇政权对村民自治组织干预严重，两者间关系趋于畸形发展，这与《宪法》赋予村民自治组织的自治精神是相背离的。具体地说，乡政与村民及村委会相比，拥有多得多的政治资源、经济资源、组织资源，文化资源等，特别是掌握着村委会不可能具备的合法使用暴力的稀缺资源，正是因为这些资源量的掌握严重不对等，使得《宪法》所赋予的乡镇政权与村委会的平等地位，处于一种形式上的平等，使乡镇政权凌驾于村委会之上，村民自治原则没有实质性的体现，这种状况将对发展我国基层政治民主产生极大的冲击，同时加剧了国家政权形象在农村社会中的恶化，对我国社会经济发展，社会主义新农村建设都将产生阻碍作用。由于乡镇政权比村民、村委会拥有多得多的资源，他们采取的行政行为便可以有效地影响甚至控制村委会，弱化村委会的自治权力，而村委会成员是由该村具有选民资格的全体村民选举产生，所以村委会扮演着既要代表乡政意志(国家意志)，又要代表本村民众意志的双重角色，两种角色集于一身，而村委会要做到两者兼顾，存在一定难度，产生了内在的角色失调。特别是在中国社会转型迅速推进的背景下，这两种角色所分别体现的村民意志与乡政意志或者说国家意志多是冲突的，而这些相互冲突和失衡在很大程度上源于现阶段国家的权力体制与村民自治的原则存在着结构性矛盾［9］。这也正如张静所认为的，“乡—村社会的冲突问题，根源在于它通行的一系列制度性规则的缺陷，这些制度在构造基础政权与社会的权利义务关系方面，存在着生产结构性冲突的特性，它所造就的社会关系存在着内在的利益紧张”［11］。

［1］徐勇．乡村治理与中国政治［M］．北京:中国社会科学出版社，2003．

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［6］侯均生．西方社会学理论教程［M］．天津:南开大学出版社，2001:202．

［7］翟昌民．“一肩挑”模式效果迥异背后的体制根源［J］．中共天津市委党校学报，2010，(6)．

［8］毛丹．一个村落共同体的变迁——关于尖山下村的单位化的观察与阐释［M］．上海:学林出版社，2000:396．

［9］金太军．新时期乡村关系冲突的成因分析［J］．南京师大学报:社会科学版，2002，(7)．

［10］杨善华，苏红.从代理型政权经营到谋权型政权经营者［J］.社会学研究，2002，(1)．

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1008－8520(2011)05－0079－05

2011－06－15

任建福(1982－)，男，甘肃武威人，硕士研究生。

［责任编辑:王咏梅］